دكتر على دارابى

و ششم، شاید مهم‌تر از همه، تجربه ایران نشان می‌دهد که منابع مالی، کارشناسی و قدرت سیاسی تنها زمانی به توسعه پایدار تبدیل می‌شوند که در نهادهای مناسب به یکدیگر متصل شوند. برنامه دوم و سوم دقیقاً لحظه‌ای هستند که این سه عنصر ــ پول نفت، دانش کارشناسی و قدرت دولت ــ در مقیاسی بی‌سابقه به یکدیگر پیوند خوردند. از اینجا به بعد، تاریخ توسعه ایران دیگر صرفاً تاریخ «دولت‌سازی» نیست؛ تاریخ دولت‌سازی برای توسعه است. اما این دولت توسعه‌گرا به زودی با پروژه‌ای بسیار بزرگ‌تر مواجه خواهد شد: اصلاح ساختار اجتماعی و اقتصادی کشور در قالب انقلاب سفید، اصلاحات ارضی، صنعتی‌شدن شتابان و گسترش آموزش. در آن مرحله، مسئله دیگر فقط این نخواهد بود که دولت چگونه توسعه را برنامه‌ریزی می‌کند؛ مسئله این خواهد بود که دولت چگونه جامعه را برای توسعه بازسازی می‌کند و این مداخله چه پیامدهای نهادی به همراه خواهد داشت. *برای مطالعه بیشتر:* حسین عظیمی ـ مدارهای توسعه‌نیافتگی در اقتصاد ایران.

هرچه برنامه‌ریزی تخصصی‌تر می‌شد، زبان آن برای عموم پیچیده‌تر می‌شد. برنامه به جای آنکه صرفاً درباره ساختن مدرسه و جاده سخن بگوید، درباره نرخ سرمایه‌گذاری، تشکیل سرمایه، بهره‌وری و رشد صحبت می‌کرد. این تخصصی شدن از یک سو ضروری بود؛ زیرا توسعه مسئله‌ای پیچیده است. اما از سوی دیگر، امکان ایجاد شکاف میان دانش تخصصی و مشروعیت اجتماعی را افزایش می‌داد. این شکاف یکی از مسائل مهم تاریخ دولت توسعه‌گرا در ایران خواهد بود. دولت توسعه‌گرا برای موفقیت به کارشناسان نیاز دارد، اما توسعه پایدار به نهادهایی نیز نیاز دارد که بتوانند منافع و خواسته‌های اجتماعی را در فرآیند سیاست‌گذاری وارد کنند. در ایران، ظرفیت کارشناسی سریع‌تر از ظرفیت مشارکت نهادمند اجتماعی رشد کرد. این عدم توازن یکی از ویژگی‌های مهم مسیر توسعه ایران است. از سوی دیگر، برنامه سوم در شرایطی طراحی شد که دولت در حال اجرای اصلاحات ساختاری گسترده‌تری نیز بود. اصلاحات ارضی، تغییر ساختار روستا، گسترش آموزش، ایجاد سپاه دانش و سایر برنامه‌های اجتماعی، نشان‌دهنده حرکت از توسعه صرفاً اقتصادی به دگرگونی اجتماعی از بالا بودند.در اینجا دولت توسعه‌گرا وارد قلمرو جامعه شد. دیگر مسئله فقط جاده و کارخانه نبود؛ ساختار مالکیت زمین، آموزش، بهداشت، روستا و نیروی انسانی نیز موضوع مداخله دولت قرار گرفتند. این تغییر بسیار مهم است. دولت توسعه‌گرا زمانی که از زیرساخت به جامعه حرکت می‌کند، ناگزیر با منافع تثبیت‌ شده گروه‌های اجتماعی برخورد می‌کند. اصلاحات دیگر فقط تکنیکی نیستند؛ توزیعی و سیاسی می‌شوند. این نقطه‌ای است که ظرفیت دولت برای اجرای اصلاحات و ظرفیت جامعه برای پذیرش آنها اهمیت پیدا می‌کند. در نتیجه، برنامه سوم را باید نقطه‌ای دانست که در آن برنامه‌ریزی، اقتصاد و سیاست اجتماعی به یکدیگر نزدیک‌تر شدند. از منظر نهادی، این تحول نشان می‌دهد که توسعه صرفاً افزایش تولید نیست. توسعه به تغییر قواعد دسترسی به زمین، آموزش، اعتبار، اشتغال و منابع عمومی نیز مربوط می‌شود. بنابراین برنامه‌ریزی در این دوره وارد قلمرو تغییر نهادی اجتماعی شد.اما اینجا یک تناقض بنیادین ظاهر می‌شود. هرچه دولت ظرفیت بیشتری برای تغییر جامعه پیدا می‌کند، اهمیت کیفیت نهادهای پاسخ‌گو و مشارکتی نیز بیشتر می‌شود.دولتی که می‌تواند زمین توزیع کند، صنعت ایجاد کند، آموزش گسترش دهد و منابع عظیم نفتی را تخصیص دهد، قدرت بسیار زیادی دارد. اما پرسش این است که چه چیزی این قدرت را محدود، هدایت و پاسخ‌گو می‌کند؟ این پرسش در دهه‌های بعد اهمیت بیشتری پیدا خواهد کرد.از همین جا می‌توان رابطه میان دولت توسعه‌گرا و نهادهای سیاسی را وارد بحث کرد. دولت توسعه‌ گرا ممکن است در کوتاه‌ مدت رشد را سریع کند، اما اگر نهادهای سیاسی، حقوقی و اجتماعی نتوانند با افزایش قدرت دولت هماهنگ شوند، شکاف میان ظرفیت دولت و ظرفیت جامعه افزایش می‌یابد. این مسئله به هیچ وجه به معنای نفی دستاوردهای برنامه دوم و سوم نیست.برعکس، این دوره از نظر ایجاد زیرساخت، گسترش آموزش، توسعه صنعت و افزایش ظرفیت کارشناسی دولت اهمیت تاریخی دارد. اما نهادگرایی تاریخی اجازه می‌دهد هم‌زمان دستاورد و هزینه را ببینیم. دستاورد اصلی این دوره، ایجاد ظرفیت توسعه بود. هزینه بالقوه آن، تمرکز فزاینده قدرت توسعه‌ای در دولت بود. این دو روند در کنار یکدیگر حرکت کردند. در نتیجه، برنامه سوم را می‌توان لحظه‌ای دانست که دولت توسعه‌گرا در ایران از یک امکان به یک واقعیت نهادی تبدیل شد. از این پس، دولت فقط «اداره‌کننده کشور» نبود؛ خود را مسئول تغییر ساختار کشور می‌دانست. و این تغییر تعریف دولت، یکی از بزرگ‌ترین نقاط عطف تاریخ معاصر ایران است. ۳.تجربه‌های تاریخی: تجربه برنامه دوم و سوم چند آموزه مهم برای فهم مسیر توسعه ایران دارد. نخست، دولت توسعه‌گرا پیش از آنکه محصول یک نظریه باشد، محصول انباشت ظرفیت نهادی است. بدون دولت متمرکز، سازمان اداری، برنامه‌ریزی، کارشناسان و منابع نفتی، شکل‌گیری چنین دولتی دشوار بود. دوم، برنامه‌ها در طول زمان یاد می‌گیرند. برنامه سوم را نمی‌توان مستقل از تجربه برنامه دوم فهمید. تجربه، خطا و اصلاح، بخشی از سازوکار تغییر نهادی بودند. سوم، توسعه نیازمند شبکه کارشناسی است. سازمان برنامه زمانی اهمیت تاریخی پیدا کرد که توانست حافظه حرفه‌ای، زبان تخصصی و شبکه‌ای از متخصصان ایجاد کند. این سرمایه انسانی بعدها در دوره‌های مختلف تاریخ ایران اثرگذار ماند. چهارم، دانش توسعه نیز یک نهاد است. هنگامی که مفاهیمی مانند رشد، سرمایه‌گذاری، بهره‌وری، نیروی انسانی و برنامه‌ریزی به زبان رسمی دولت تبدیل می‌شوند، شیوه دیدن جامعه نیز تغییر می‌کند. پنجم، دولت توسعه‌گرا دارای یک تناقض درونی است: برای توسعه به قدرت و استقلال نسبی نیاز دارد، اما افزایش بیش از حد قدرت آن می‌تواند فاصله میان دولت و جامعه را افزایش دهد.

اما در ایران یک ویژگی دیگر نیز وجود داشت: دولت توسعه‌گرا از بالا شکل گرفت. این دولت عمدتاً از طریق سازمان‌های دولتی، کارشناسان و تصمیم‌های متمرکز عمل می‌کرد. مشارکت مستقیم جامعه در طراحی برنامه‌ها محدود بود. این ویژگی پیامدهای دوگانه داشت.از یک سو، دولت می‌توانست تصمیم‌ های بزرگ را نسبتاً سریع اتخاذ کند. از سوی دیگر، فاصله میان برنامه‌ریزی و جامعه افزایش می‌یافت. در واقع، برنامه‌ریزی به تدریج بیشتر به زبان کارشناسان و مدیران تبدیل شد تا زبان مشارکت اجتماعی. این مسئله بعدها در اصلاحات ارضی، برنامه‌ های صنعتی و برنامه پنجم اهمیت بیشتری پیدا خواهد کرد. اما در برنامه سوم، تحول مهم‌تری اتفاق افتاد: برنامه‌ریزی از پروژه‌ محوری به سیاست‌ محوری نزدیک‌تر شد. در برنامه اول و بخشی از برنامه دوم، توجه زیادی به پروژه‌های عمرانی وجود داشت. اما برنامه سوم بیش از پیش به نرخ رشد، سرمایه‌ گذاری، تولید، بهره‌وری و ساختار اقتصادی توجه کرد. این تحول به معنای تغییر سؤال اصلی بود. سؤال دیگر فقط این نبود که «چه چیزی بسازیم؟»بلکه این بود: چگونه اقتصاد را به گونه‌ای سازمان دهیم که رشد مستمر ایجاد کند؟ این پرسش، برنامه‌ریزی را به اقتصاد توسعه نزدیک کرد.در همین دوره، ایده‌هایی مانند رشد اقتصادی، سرمایه‌ گذاری، بهره‌وری، تشکیل سرمایه، نیروی انسانی و صنعتی‌شدن به واژگان اصلی سیاست توسعه تبدیل شدند.در نتیجه، زبان دولت تغییر کرد. این تغییر زبان را نباید مسئله‌ای صرفاً ادبی دانست. زبان جدید، دسته‌بندی‌های جدیدی از واقعیت ایجاد می‌کرد. وقتی اقتصاد به «بخش‌های کشاورزی، صنعت و خدمات» تقسیم می‌شود، سیاست‌گذار نیز جامعه را بر اساس همین دسته‌بندی مشاهده می‌کند.وقتی نیروی کار به «نیروی انسانی» تبدیل می‌شود، آموزش به سرمایه‌گذاری تبدیل می‌شود.وقتی شهرها به «قطب‌های رشد» یا مناطق توسعه‌یافته و توسعه‌نیافته تقسیم می‌شوند، سیاست منطقه‌ای شکل می‌گیرد. بنابراین برنامه‌ریزی در این دوره فقط منابع را توزیع نمی‌کرد؛ واقعیت اقتصادی را نیز طبقه‌ بندی می‌کرد. این همان جنبه معرفتی برنامه‌ریزی است که در گفتار هشتم به آن اشاره شد و اکنون در برنامه سوم عمیق‌تر می‌شود.در این مرحله، نقش آمار نیز افزایش یافت. برنامه‌ ریزی بدون آمار امکان‌ پذیر نیست. دولت باید بداند جمعیت چقدر است، تولید چه میزان است، درآمدها چگونه توزیع می‌شوند، چه تعداد دانش‌آموز وجود دارد، چه میزان برق تولید می‌شود و چه مقدار سرمایه‌گذاری انجام شده است.از این رو، توسعه برنامه‌ریزی با گسترش دولت آماری همراه شد. این نکته برای ادامه این مجموعه اهمیت زیادی دارد؛ زیرا در گفتارهای بعدی خواهیم دید که چگونه آمار و محاسبه، به تدریج به یکی از مهم‌ترین ابزارهای حکمرانی تبدیل می‌شوند. اما پشت سر این ابزارها، انسان‌هایی قرار داشتند که آنها را تولید و به کار می‌گرفتند. شبکه کارشناسی توسعه در دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰ به تدریج گسترش یافت. سازمان برنامه در این شبکه جایگاهی مرکزی داشت، اما تنها بازیگر نبود. بانک مرکزی، وزارت دارایی، وزارت اقتصاد، دانشگاه تهران، مؤسسات پژوهشی و دستگاه‌های اجرایی نیز در تولید دانش اقتصادی و سیاست‌گذاری نقش داشتند. از سوی دیگر، ارتباط با نهادهای بین‌المللی مانند بانک جهانی و سازمان‌ های تخصصی بین‌المللی نیز بر انتقال دانش اثر گذاشت. این ارتباطات سبب شد کارشناسان ایرانی با تجربه کشورهای دیگر آشنا شوند.اما انتقال دانش یک‌طرفه نبود. کارشناسان ایرانی نیز تجربه‌های خاص ایران را وارد این شبکه کردند. در نتیجه، نوعی ترجمه نهادی دانش توسعه رخ داد. مفاهیمی که در اقتصاد توسعه در جهان شکل گرفته بودند، در ایران با مسئله نفت، کشاورزی، جمعیت، ساختار سیاسی و ظرفیت اداری کشور ترکیب شدند. این فرآیند را می‌توان یکی از پایه‌های شکل‌گیری سنت برنامه‌ریزی ایرانی دانست. از منظر نهادگرایی تاریخی، شبکه کارشناسی اهمیت دیگری نیز داشت: حافظه تاریخی ایجاد کرد.افرادی که در برنامه دوم کار کردند، تجربه‌های خود را به برنامه سوم منتقل کردند. کسانی که در برنامه سوم فعالیت داشتند، بعدها در برنامه چهارم و پنجم حضور یافتند.در نتیجه، تغییر دولت‌ها لزوماً به معنای از بین رفتن کامل دانش سازمانی نبود.این همان چیزی است که می‌توان آن را تداوم نهادی از طریق حاملان انسانی نامید. نهاد فقط در ساختمان و آیین‌نامه وجود ندارد؛ در حافظه افراد نیز وجود دارد.اگر گروهی از کارشناسان، تجربه مشترک، زبان حرفه‌ای و شبکه ارتباطی خود را حفظ کنند، بخشی از نهاد حتی در صورت تغییر ساختار رسمی نیز باقی می‌ماند.این ویژگی در تاریخ سازمان برنامه بسیار مهم است.در واقع، می‌توان گفت یکی از مهم‌ترین دارایی‌های سازمان برنامه در این دوره، نه ساختمان و بودجه آن، بلکه سرمایه انسانی و حافظه کارشناسی آن بود. اما همین شبکه کارشناسی با یک مشکل روبه‌رو بود: فاصله با جامعه سیاسی.

اما تجربه این برنامه نشان داد که صرف افزایش سرمایه‌گذاری برای ایجاد تحول پایدار کافی نیست. سرمایه‌گذاری باید در ساختاری قرار گیرد که بتواند نیروی انسانی، فناوری، بازار، مدیریت و نهادهای اقتصادی را نیز توسعه دهد.برنامه سوم در همین زمینه اهمیت ویژه‌ای دارد. این برنامه در شرایطی طراحی شد که نگاه کارشناسی به توسعه پخته‌تر شده بود و تجربه برنامه دوم امکان مقایسه و یادگیری فراهم کرده بود.در اینجا مفهوم یادگیری نهادی اهمیت پیدا می‌کند. برنامه سوم را نمی‌توان بدون تجربه برنامه دوم فهمید. کارشناسان و مدیران از محدودیت‌های برنامه قبلی آموختند، برخی روش‌ها را تغییر دادند و دامنه برنامه‌ریزی را گسترش دادند. این همان فرآیندی است که در نهادگرایی تاریخی، تغییر نهادی تدریجی از طریق انباشت تجربه و یادگیری نامیده می‌شود. از این منظر، تاریخ برنامه‌ریزی ایران نه مجموعه‌ای از برنامه‌های جداگانه، بلکه یک فرآیند یادگیری است که هر برنامه بر برنامه بعدی اثر گذاشته است. در این میان، یک مسئله دیگر نیز اهمیت دارد: ظهور شبکه کارشناسی توسعه. این شبکه به تدریج مرز میان دولت و دانشگاه را نیز تغییر داد.کارشناسانی که در سازمان برنامه فعالیت می‌کردند، با دانشگاه‌ها ارتباط داشتند؛ برخی تحصیل‌ کرده خارج بودند؛ برخی در دستگاه‌های اقتصادی و مالی کشور کار کرده بودند و برخی دیگر بعدها وارد دانشگاه یا سیاست شدند.بنابراین دانش توسعه در یک سازمان خاص محصور نماند.شبکه‌های انسانی شکل گرفتند و ایده‌ها از سازمان برنامه به دانشگاه، از دانشگاه به دولت و از دولت به برنامه‌های بعدی انتقال یافتند. این شبکه را می‌توان یکی از مهم‌ترین نهادهای نامرئی توسعه در ایران دانست.نهادهای رسمی مانند قانون، سازمان و بودجه قابل مشاهده‌اند؛ اما شبکه‌های انسانی، اعتماد حرفه‌ای، تجربه مشترک، زبان تخصصی و حافظه سازمانی نیز می‌توانند در مسیر توسعه نقش تعیین‌کننده داشته باشند. در نتیجه، اگر گفتار هشتم درباره پیدایش «برنامه» بود و گفتار نهم درباره «نفت»، گفتار دهم درباره انسان‌هایی است که برنامه و نفت را به سیاست توسعه تبدیل کردند. ۲.تحلیل نهادی و سازوکارهای تغییر: برنامه دوم را باید نخستین آزمایش جدی ظرفیت جدید برنامه‌ریزی در ایران دانست. برنامه اول در شرایطی آغاز شده بود که بحران نفت و محدودیت منابع، اجرای آن را دشوار کرد. پس از ۱۳۳۲، وضعیت متفاوت بود. منابع مالی به تدریج بازسازی شدند و ساختار جدید نفتی نیز امکان افزایش درآمدهای دولت را فراهم کرد.در نتیجه، برنامه دوم از یک پشتوانه مالی و سیاسی متفاوت برخوردار بود. اما مسئله اصلی فقط منابع نبود. تجربه برنامه اول نشان داده بود که برای توسعه به سازمانی نیاز است که بتواند پروژه‌ها را انتخاب، اولویت‌بندی، تأمین مالی و نظارت کند. سازمان برنامه در این مرحله چنین نقشی را بر عهده گرفت.با این حال، سازمان برنامه از همان ابتدا با یک مشکل نهادی روبه‌رو بود: چه میزان قدرت باید در اختیار نهاد برنامه‌ریزی باشد؟ اگر سازمان برنامه قدرت زیادی داشته باشد، می‌تواند در برابر تصمیم‌های کوتاه‌مدت سیاسی مقاومت کند و برنامه‌های بلندمدت را دنبال کند. اما اگر بیش از حد مستقل شود، ممکن است با دولت و وزارتخانه‌های اجرایی تعارض پیدا کند. اگر نیز کاملاً تابع دستگاه سیاسی باشد، استقلال کارشناسی خود را از دست می‌دهد.این تعارض را می‌توان یکی از ویژگی‌های ساختاری دولت توسعه‌گرا دانست. در واقع، دولت توسعه‌گرا نیازمند کارشناسان قدرتمند است، اما همین کارشناسان باید در نهایت در ساختار قدرت سیاسی عمل کنند.از اینجا مفهوم استقلال درون دولت اهمیت پیدا می‌کند. دولت توسعه‌گرا لزوماً دولتی نیست که کارشناسانش از سیاست مستقل باشند؛ بلکه دولتی است که در درون ساختار سیاسی، برای نهادهای تخصصی ظرفیت و استقلال نسبی ایجاد می‌کند تا بتوانند سیاست‌های بلندمدت را طراحی کنند.تجربه ایران در دهه ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰، نمونه‌ای مهم برای این مسئله است. یکی از ویژگی‌های مهم برنامه دوم، افزایش توجه به زیرساخت و سرمایه‌گذاری بود. راه، آب، برق، کشاورزی و برخی فعالیت‌های صنعتی در مرکز برنامه قرار گرفتند.اما به تدریج روشن شد که توسعه زیرساخت بدون تغییر ساختار تولید محدود خواهد بود. این مسئله، برنامه‌ریزان را به سمت صنعتی‌شدن سوق داد. صنعتی‌شدن در اینجا فقط ایجاد کارخانه نبود. هدف آن تغییر ساختار اقتصاد از اقتصاد عمدتاً کشاورزی به اقتصادی با سهم بیشتر صنعت و خدمات مدرن بود. این تغییر به سرمایه، فناوری، نیروی انسانی و بازار نیاز داشت. دولت در نتیجه بیش از پیش وارد حوزه اقتصاد شد. بانک‌ها، اعتبارات، تعرفه‌ها، واردات ماشین‌آلات، تأسیس صنایع پایه و حمایت از سرمایه‌گذاری، همگی در دستور کار قرار گرفتند. از اینجا مفهوم دولت توسعه‌گرا شکل عینی‌تری پیدا کرد.

*تاریخ توسعه ایران از منظر نهادگرایی تاریخی۱۰* دولت و برنامه های توسعه: شکل‌گیری شبکه کارشناسی توسعه ایران *محمدوحیدقلفی* یازدهم شهریور ماه ۱۴۰۵ حدود۵۰۰۰ کلمه/۴ دقیقه ۱.مسئله و زمینه تاریخی در دو گفتار پیشین، دو تحول اساسی در مسیر توسعه ایران بررسی شد: نخست، پیدایش برنامه‌ریزی به‌عنوان شیوه‌ای جدید برای شناخت و اداره آینده؛ و دوم، تبدیل نفت به مهم‌ترین منبع مالی دولت و یکی از تعیین‌ کننده‌ترین عناصر رابطه دولت، اقتصاد و جامعه. گفتار حاضر نقطه اتصال این دو تحول است. از نیمه دهه ۱۳۳۰ به بعد، برنامه‌ریزی و نفت دیگر دو پدیده نسبتاً مستقل نبودند؛ در یکدیگر ادغام شدند و زمینه ظهور نوع جدیدی از دولت را فراهم کردند: دولت توسعه‌گرا. دولت توسعه‌گرا در اینجا به معنای دولتی نیست که صرفاً قصد توسعه دارد یا تعداد زیادی پروژه عمرانی اجرا می‌کند. مقصود دولتی است که توسعه اقتصادی و اجتماعی را به یکی از مأموریت‌های اصلی خود تبدیل می‌کند، برای آن سازمان تخصصی می‌سازد، منابع عمومی را در جهت آن تخصیص می‌دهد، کارشناسان را در فرآیند تصمیم‌گیری وارد می‌کند و می‌کوشد ساختار تولید، زیرساخت، آموزش و نیروی انسانی را به صورت هدفمند تغییر دهد. این تغییر در ایران پس از بحران ملی شدن نفت و تحولات سیاسی سال ۱۳۳۲ اهمیت بیشتری پیدا کرد. دولت با مسئله‌ای دوگانه روبه‌رو بود: از یک سو باید اقتصاد آسیب‌دیده و منابع مالی دولت را سامان می‌داد و از سوی دیگر باید مسیر جدیدی برای رشد اقتصادی و نوسازی کشور پیدا می‌کرد. در این شرایط، برنامه‌ریزی دیگر صرفاً یک تجربه اداری نبود؛ به تدریج به هسته‌ای از عقلانیت اقتصادی دولت تبدیل شد. برنامه دوم عمرانی کشور، که از ۱۳۳۴ آغاز شد، نخستین تجربه مهم برنامه‌ریزی در شرایطی بود که دولت می‌کوشید پس از بحران نفت، منابع و سازمان اقتصادی خود را بازسازی کند. برنامه سوم، که از ۱۳۴۱ آغاز شد، این تجربه را وارد مرحله‌ای متفاوت کرد. در این مرحله، برنامه‌ریزی از تأکید عمده بر پروژه‌های عمرانی به سمت نگرشی جامع‌ به رشد اقتصادی، کشاورزی، صنعت، نیروی انسانی، اصلاحات اقتصادی و افزایش بهره‌وری حرکت کرد. در فاصله این دو برنامه، اتفاق مهم‌تری نیز رخ داد جامعه‌ای از کارشناسان و مدیران توسعه شکل گرفت. این تحول شاید در نگاه نخست به اندازه ساخت یک کارخانه یا سد چشمگیر نباشد، اما از نظر تاریخ نهادی اهمیت عمیقی دارد. توسعه هنگامی از یک شعار سیاسی به یک پروژه حکمرانی تبدیل می‌شود که گروهی از افراد بتوانند درباره آن به زبان مشترک سخن بگویند، داده تولید کنند، سیاست طراحی کنند، پروژه ارزیابی کنند و تجربه‌های خود را به نسل بعدی منتقل کنند. به تدریج، در اطراف سازمان برنامه، وزارتخانه‌های اقتصادی، دانشگاه‌ها، بانک مرکزی و دستگاه‌های اجرایی، شبکه‌ای از متخصصان شکل گرفت که توسعه را نه صرفاً به عنوان یک آرمان سیاسی، بلکه به عنوان مسئله‌ای قابل مطالعه و قابل برنامه‌ریزی می‌دیدند. این شبکه فقط از اقتصاددانان تشکیل نشده بود. مهندسان، کارشناسان کشاورزی، آمارشناسان، مدیران دولتی، متخصصان مالی، برنامه‌ریزان شهری و کارشناسان آموزش نیز در آن حضور داشتند. به این ترتیب، توسعه به یک مسئله میان‌رشته‌ای تبدیل شد.در این مرحله، نقش سازمان برنامه بسیار مهم بود. این سازمان به تدریج از یک نهاد تخصیص‌دهنده منابع عمرانی به مرکز تولید، گردآوری و سازمان‌دهی دانش توسعه تبدیل شد. در واقع، یکی از ویژگی‌های مهم برنامه دوم و به‌ویژه برنامه سوم این بود که دولت دیگر تنها نمی‌خواست «کاری انجام دهد»؛ می‌خواست بداند چه کاری، در کجا، با چه هزینه‌ای، با چه اولویتی و با چه پیامدی انجام شود. این همان جایی است که می‌توان از شکل‌گیری تدریجی دولت محاسبه‌گر و دولت کارشناسی سخن گفت. از منظر نهادگرایی تاریخی، چنین تحولی صرفاً نتیجه تصمیم یک سیاستمدار نبود. مجموعه‌ای از تحولات پیشین به نقطه‌ای رسیده بودند که چنین نهادی را ممکن می‌کردند: تمرکز سیاسی، گسترش دیوانسالاری، آموزش جدید، شکل‌گیری دانشگاه، تجربه برنامه اول، تأسیس سازمان برنامه و افزایش منابع نفتی.بنابراین برنامه دوم و سوم را باید در یک زنجیره تاریخی دید. دولت متمرکز → سازمان اداری → برنامه‌ریزی → کارشناسی → نفت → سرمایه‌گذاری → دولت توسعه‌گرا. اما این زنجیره به معنای یک مسیر خطی و بدون تعارض نیست. در درون آن کشمکش‌های مهمی وجود داشت: میان سیاستمداران و کارشناسان، میان وزارتخانه و سازمان برنامه، میان اهداف اقتصادی و ملاحظات سیاسی، میان رشد سریع و ظرفیت نهادی، و میان اصلاحات از بالا و مشارکت اجتماعی.به همین دلیل، برنامه دوم و سوم صرفاً دوره موفقیت برنامه‌ریزی نیستند؛ دوره آزمون ظرفیت نهادی دولت برای توسعه نیز هستند. در برنامه دوم، بازسازی اقتصادی و توسعه زیرساخت‌ها اهمیت زیادی داشت.

تأکید دیوان محاسبات کشور بر ساماندهی و ادغام شوراهای عالی و نهادهای شورایی در اجرای بند (ب) ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت/ در سنوات گذشته، با هدف پاسخگویی به تحولات، رفع خلأهای قانونی، تأمین نیازهای مقطعی و تسریع در فرآیندهای تصمیم‌گیری، با اتکا به ظرفیت قانون اساسی، قوانین مصوب مجلس و احکام ابلاغی، نهادهای شورایی متعددی تشکیل شده‌اند که با گذشت زمان، موجب تداخل مأموریت‌ها، موازی‌کاری و تحمیل هزینه‌های اداری و مالی شده‌اند/ تاکنون ۲۹۱ نهاد شورایی با عناوینی شامل ۸۰ شورای عالی، ۶۵ شورا، ۳۹ ستاد، ۱۶ هیئت، ۶۱ کمیسیون، ۱۷ کمیته و ۱۳ کارگروه شناسایی شده است/ طبق مصوبه ساماندهی نهادهای شورایی غیرفعال ابلاغی معاون رئیس‌جمهور و دبیر شورای عالی اداری و همچنین مصوبه شورای عالی اداری درخصوص نحوه ساماندهی این شوراها، در مجموع ۹۵ نهاد برای انحلال یا ادغام شناسایی شده‌اند و دبیرخانه هیئت دولت مکلف به پیگیری فرآیندهای قانونی و ارائه گزارش شده است

معرفی و چکیده ای از کتاب *«دموکراسی‌ ها چگونه می‌ میرند»* نوشته استیون لویتسکی و دنیل زیبلات، ترجمه سیامک دل آرا، انتشارات: نشر کتاب پارسه این کتاب خواندنی، درباره این پرسش است که *چرا و چگونه نظام‌ های دموکراتیک،* بدون وقوع کودتای نظامی یا انقلاب، ممکن است از درون فرو بپاشند. نویسندگان معتقدند دموکراسی‌ ها معمولاً یک‌ شبه نابود نمی‌ شوند؛ بلکه به‌ تدریج و از طریق فرسایش نهادها، هنجارها و اعتماد عمومی تضعیف می‌ شوند. *دو نشانه مهم رهبران اقتدارگرا از نگاه نویسندگان عبارت‌ اند از:* ۱ - رد یا تضعیف قواعد بازی دموکراتیک؛ یعنی نپذیرفتن انتخابات، قانون و محدودیت‌ های قدرت. ۲ - تحمل یا تشویق خشونت سیاسی و استفاده از تهدید و ارعاب علیه مخالفان. ۳ - سلب مشروعیت از رقبای سیاسی و معرفی آنان به‌ عنوان *«دشمن کشور»*. ۴ - حمله به رسانه‌ های مستقل و نهادهای نظارتی و تلاش برای کنترل یا بی‌ اعتبار کردن آنها. اما خطر اصلی فقط وجود یک رهبر اقتدارگرا نیست؛ بلکه زمانی جدی می‌ شود که احزاب، نخبگان و شهروندان در برابر تخریب قواعد دموکراتیک سکوت کنند یا برای شکست رقیب، حاضر شوند با چنین رهبرانی ائتلاف کنند. *دو ستون پنهان دموکراسی* لویتسکی و زیبلات بر دو هنجار اساسی تأکید می‌کنند: *تحمل متقابل:* پذیرش حق رقیب سیاسی برای حضور و رقابت، حتی اگر با او اختلاف عمیق داشته باشیم. *خویشتن‌ داری نهادی:* استفاده نکردن از تمام اختیارات قانونی صرفاً به این دلیل که از نظر حقوقی امکان استفاده از آنها وجود دارد. از دید آنان، قانون به‌ تنهایی برای حفظ دموکراسی کافی نیست؛ زیرا ممکن است بازیگران سیاسی از خلأها و اختیارات قانونی برای تضعیف روح دموکراسی استفاده کنند. *دموکراسی زمانی می‌ میرد که جامعه تصور کند:* _*«تا زمانی که انتخابات برگزار می‌ شود، پس دموکراسی وجود دارد.»*_ در حالی که انتخابات تنها یکی از اجزای دموکراسی است. استقلال قوه قضائیه، رسانه‌ های آزاد، نهادهای نظارتی، رقابت واقعی سیاسی، حقوق اقلیت‌ ها و پذیرش نتیجه انتخابات نیز باید حفظ شوند. پیام نهایی کتاب این است که دموکراسی بیش از آنکه با دشمنان خارجی از بین برود، ممکن است به دست بازیگران داخلی و از طریق فرسایش تدریجی نهادها و هنجارهای دموکراتیک تضعیف شود. بنابراین دفاع از دموکراسی فقط دفاع از صندوق رأی نیست؛ بلکه دفاع مستمر از قانون، نهادهای مستقل، مخالف سیاسی، آزادی بیان و قواعد منصفانه بازی است. در نهایت؛ دموکراسی‌ ها معمولاً با صدای بلند نمی‌ میرند؛ گاهی آرام‌ آرام، با عادی‌ شدن بی‌ قانونی، حذف مخالفان، تضعیف نهادها و سکوت جامعه از درون تهی می‌ شوند.

معرفی و چکیده ای از کتاب *«دموکراسی‌ ها چگونه می‌ میرند»* نوشته استیون لویتسکی و دنیل زیبلات، ترجمه سیامک دل آرا، انتشارات: نشر کتاب پارسه تنظیم از: ابراهیم نکو این کتاب خواندنی، درباره این پرسش است که *چرا و چگونه نظام‌ های دموکراتیک،* بدون وقوع کودتای نظامی یا انقلاب، ممکن است از درون فرو بپاشند. نویسندگان معتقدند دموکراسی‌ ها معمولاً یک‌ شبه نابود نمی‌ شوند؛ بلکه به‌ تدریج و از طریق فرسایش نهادها، هنجارها و اعتماد عمومی تضعیف می‌ شوند. *دو نشانه مهم رهبران اقتدارگرا از نگاه نویسندگان عبارت‌ اند از:* ۱ - رد یا تضعیف قواعد بازی دموکراتیک؛ یعنی نپذیرفتن انتخابات، قانون و محدودیت‌ های قدرت. ۲ - تحمل یا تشویق خشونت سیاسی و استفاده از تهدید و ارعاب علیه مخالفان. ۳ - سلب مشروعیت از رقبای سیاسی و معرفی آنان به‌ عنوان *«دشمن کشور»*. ۴ - حمله به رسانه‌ های مستقل و نهادهای نظارتی و تلاش برای کنترل یا بی‌ اعتبار کردن آنها. اما خطر اصلی فقط وجود یک رهبر اقتدارگرا نیست؛ بلکه زمانی جدی می‌ شود که احزاب، نخبگان و شهروندان در برابر تخریب قواعد دموکراتیک سکوت کنند یا برای شکست رقیب، حاضر شوند با چنین رهبرانی ائتلاف کنند. *دو ستون پنهان دموکراسی* لویتسکی و زیبلات بر دو هنجار اساسی تأکید می‌کنند: *تحمل متقابل:* پذیرش حق رقیب سیاسی برای حضور و رقابت، حتی اگر با او اختلاف عمیق داشته باشیم. *خویشتن‌ داری نهادی:* استفاده نکردن از تمام اختیارات قانونی صرفاً به این دلیل که از نظر حقوقی امکان استفاده از آنها وجود دارد. از دید آنان، قانون به‌ تنهایی برای حفظ دموکراسی کافی نیست؛ زیرا ممکن است بازیگران سیاسی از خلأها و اختیارات قانونی برای تضعیف روح دموکراسی استفاده کنند. *دموکراسی زمانی می‌ میرد که جامعه تصور کند:* _*«تا زمانی که انتخابات برگزار می‌ شود، پس دموکراسی وجود دارد.»*_ در حالی که انتخابات تنها یکی از اجزای دموکراسی است. استقلال قوه قضائیه، رسانه‌ های آزاد، نهادهای نظارتی، رقابت واقعی سیاسی، حقوق اقلیت‌ ها و پذیرش نتیجه انتخابات نیز باید حفظ شوند. پیام نهایی کتاب این است که دموکراسی بیش از آنکه با دشمنان خارجی از بین برود، ممکن است به دست بازیگران داخلی و از طریق فرسایش تدریجی نهادها و هنجارهای دموکراتیک تضعیف شود. بنابراین دفاع از دموکراسی فقط دفاع از صندوق رأی نیست؛ بلکه دفاع مستمر از قانون، نهادهای مستقل، مخالف سیاسی، آزادی بیان و قواعد منصفانه بازی است. در نهایت؛ دموکراسی‌ ها معمولاً با صدای بلند نمی‌ میرند؛ گاهی آرام‌ آرام، با عادی‌ شدن بی‌ قانونی، حذف مخالفان، تضعیف نهادها و سکوت جامعه از درون تهی می‌ شوند.

شهید مطهری این صحبتها را دو هفته قبل از شهادتش عنوان میکند. ایشان میفرمان:اسلام نیامده برای مبارزه در اسلام عنصر مبارزه هست اسلام خیلی دستوها آورده است یکی از آنها مبارزه است اما نه اینکه اسلام فقط آمده برای مبارزه هدفی جز مبارزه ندارد اسلام آمده برای اینکه بشریت را به سعادت برساند یکی از وسایلی که در شرایط خاص از آن وسایل استفاده میکند مبارزه است...

🔴ماجرای جنگ۲ 👤به‌روایت جواد موگویی   🔗قسمت بیست‌ودوم گفت‌وگو با سیدحمید پورمحمدی؛ رئیس سازمان برنامه و بودجه و عضو شورای عالی امنیت ملی 🌐 @majaraa_media نسخه باکیفیت را از سایت و آپارات ماجرا مدیا تماشا کنید

رئیس سازمان برنامه و بودجه: در جلسه نوروز ۱۴۰۴ رهبر شهید فرمودند اولین اقدام دشمن ترور همین جمع است و برای شهادت آماده باشید سه چهارم آن جمع شهید شدند؛ رهبر شهید فرمودند با آمدن ترامپ کل سیاست منطقه تغییر خواهد کرد؛ @kakhresaneh

اگر دستگاه اداری، نظام کارشناسی، نظام ارزیابی و نهادهای نظارتی ظرفیت لازم را نداشته باشند، افزایش منابع می‌تواند حتی به اتلاف منابع و ناکارآمدی منجر شود. سوم این که نفت را باید در طول زمان مطالعه کرد. تأثیر اصلی نفت نه در یک درآمد یا یک قرارداد، بلکه در مجموعه‌ تصمیم‌های انباشته‌شده ظاهر شد که به تدریج دولت، بودجه، صنعت، برنامه‌ریزی و اقتصاد را به نفت وابسته کردند.از این منظر، نفت یکی از روشن‌ترین نمونه‌های وابستگی به مسیر در تاریخ توسعه ایران است. و سرانجام، تجربه نفت نشان داد که دولت توسعه‌گرا زمانی موفق‌تر است که بتواند منابع طبیعی را به ظرفیت‌های پایدار تبدیل کند؛ یعنی درآمد موقت را به سرمایه انسانی، فناوری، زیرساخت، نهادهای مولد و اقتصاد متنوع تبدیل کند. در غیر این صورت، منابع طبیعی ممکن است به جای آنکه سکوی پرتاب توسعه باشند، به ستون اصلی وابستگی تبدیل شوند.در ایران، هر دو روند هم‌زمان وجود داشتند. نفت دانشگاه و کارخانه ساخت؛ اما وابستگی به واردات را نیز افزایش داد. نفت توان دولت را بالا برد؛ اما استقلال مالی دولت از جامعه را نیز افزایش داد. نفت برنامه‌های توسعه را تأمین کرد؛ اما برنامه‌ریزی را به نوسانات درآمد نفتی حساس ساخت. نفت صنعتی‌شدن را شتاب داد؛ اما بخشی از بخش خصوصی را به دولت وابسته کرد. همین دوگانگی نفت را به یکی از مهم‌ترین موضوعات تاریخ نهادی توسعه ایران تبدیل می‌کند. *برای مطالعه بیشتر:* محمدعلی موحد ـ خواب آشفته نفت.

اقتصاد ایران به بازار جهانی نفت و فناوری خارجی وابسته شد. بنابراین نوعی وابستگی دوگانه شکل گرفت: وابستگی مالی به درآمد نفت و وابستگی فنی به فناوری و سرمایه خارجی. این وضعیت در دوره صنعتی‌شدن شتاب گرفت.از منظر نهادگرایی تاریخی، چنین وابستگی‌ هایی می‌توانند مسیرهای بعدی را محدود کنند. وقتی دولت، سازمان‌ها و بنگاه‌ها برای دهه‌ها بر مبنای درآمد نفتی شکل می‌گیرند، تغییر مسیر دشوار می‌شود. بودجه به نفت وابسته می‌شود؛ برنامه‌ریزی بر اساس درآمد نفتی تنظیم می‌شود؛ واردات بر پایه ارز نفتی گسترش می‌یابد و تولید داخلی نیز به تجهیزات وارداتی وابسته می‌شود. در نتیجه، نفت به بخشی از مسیر نهادی اقتصاد ایران تبدیل می‌شود.این همان معنای عمیق وابستگی به مسیر است. وابستگی به مسیر به معنای آن نیست که تغییر غیرممکن است؛ بلکه به این معناست که تصمیم‌ های گذشته هزینه تغییر مسیر را افزایش می‌دهند. اگر یک اقتصاد چند دهه بر پایه نفت ساخته شده باشد، کاهش ناگهانی وابستگی به نفت بسیار پرهزینه خواهد بود. از سوی دیگر، نفت تنها مسیر را محدود نمی‌کند؛ فرصت نیز ایجاد می‌کند. درآمد نفت امکان ایجاد دانشگاه، شبکه برق، راه، سد، کارخانه، بیمارستان و زیرساخت‌های ارتباطی را فراهم کرد.بنابراین یک تحلیل نهادی منصفانه باید هر دو سوی مسئله را ببیند:نفت هم ظرفیت ساخت و هم وابستگی ساخت.این دو اثر به صورت هم‌زمان وجود داشتند.در اینجا نقش کنشگران اهمیت پیدا می‌کند. نفت به خودی خود تصمیم نمی‌گیرد که درآمد آن چگونه مصرف شود. شاه دولت، نخست‌وزیر، وزیران، سازمان برنامه، کارشناسان، مجلس، شرکت ملی نفت، کارآفرینان و گروه‌های اجتماعی درباره نحوه تخصیص آن کنش می‌کنند. بنابراین نفت را نباید یک علت مکانیکی دانست. بهتر است گفته شود: نفت یک ساختار فرصت و محدودیت ایجاد کرد و کنشگران درون این ساختار مسیرهای متفاوتی را انتخاب کردند.این تمایز میان«ساختار»و«عاملی» برای نهادگرایی تاریخی اهمیت بنیادین دارد. در دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰، بخشی از نخبگان دولتی تلاش کردند نفت را به سرمایه توسعه تبدیل کنند. سازمان برنامه، کارشناسان اقتصادی و مدیران اجرایی در این مسیر نقش داشتند.اما گروه‌های دیگری نیز از افزایش منابع دولتی بهره‌مند شدند.در نتیجه، تاریخ نفت تاریخ یک تصمیم واحد نیست؛ تاریخ مذاکره، تعارض و ائتلاف میان بازیگران است.همین مسئله سبب می‌شود تحلیل نفت در ایران از یک روایت اقتصادی ساده فراتر رود.در واقع، می‌توان گفت که نفت یکی از مهم‌ترین عرصه‌های شکل‌گیری شبکه نهادی توسعه در ایران بود.در این شبکه، دولت مرکزی، سازمان برنامه، بانک مرکزی، وزارتخانه‌ها، شرکت ملی نفت، مجلس، پیمانکاران، بانک‌ها، دانشگاه‌ها و کارشناسان به یکدیگر متصل شدند. هرچه این شبکه گسترده‌ تر شد، توسعه نیز بیشتر به یک فعالیت سازمان‌ یافته دولتی تبدیل شد. این تحول در دهه ۱۳۴۰ به اوج تازه‌ای رسید. درآمد نفتی افزایش یافت، برنامه‌های توسعه گسترده‌تر شدند، دولت نقش فعال‌تری در صنعت و زیرساخت گرفت و مفهوم«دولت توسعه‌گرا» در ایران شکل عملی‌تری پیدا کرد.اما درست در همین نقطه، پرسش تازه‌ای پدیدار شد: آیا دولت ایران می‌تواند از منابع نفتی برای ایجاد یک اقتصاد متنوع، مولد و دارای نهادهای پایدار استفاده کند، یا خود نفت به مانعی برای چنین تحولی تبدیل خواهد شد؟پاسخ این پرسش در تجربه برنامه‌های دوم و سوم و سپس برنامه چهارم و پنجم روشن‌تر خواهد شد.از این منظر، گفتار نهم حلقه واسط میان دو مرحله است: مرحله نخست، پیدایش دولت برنامه‌ریز؛ و مرحله دوم، ظهور دولت توسعه‌گرای نفتی. در مرحله دوم، برنامه دیگر فقط یک ابزار هماهنگی پروژه‌های عمرانی نیست؛ به ابزار تحول ساختار اقتصادی تبدیل می‌شود.اما هرچه حجم منابع و بلندپروازی‌ های برنامه بیشتر شود، مشکل هماهنگی، ظرفیت اجرایی و رابطه دولت و جامعه نیز پیچیده‌تر خواهد شد. ۳.تجربه‌های تاریخی: تجربه تاریخی نفت در ایران نخست نشان می‌دهد که منابع طبیعی به خودی خود نه عامل توسعه‌اند و نه عامل عقب‌ماندگی. پیامد آنها به نهادهایی وابسته است که مالکیت، استخراج، توزیع و مصرف منابع را سازمان می‌دهند. نفت توانست ظرفیت مالی دولت ایران را به شکل بی‌سابقه‌ای افزایش دهد. این افزایش منابع امکان ایجاد زیرساخت، آموزش، صنعت و خدمات عمومی را فراهم کرد و در مقاطعی به رشد اقتصادی سریع انجامید.اما همین منبع، رابطه مالی دولت و جامعه را نیز تغییر داد. دولتی که بتواند بخش مهمی از درآمد خود را از نفت به دست آورد، الزاماً همان نوع رابطه‌ای را با جامعه تجربه نمی‌کند که دولت مالیات‌محور تجربه می‌کند. دوم این که ظرفیت مالی با ظرفیت نهادی یکی نیست. پول بیشتر الزاماً به معنای توسعه بیشتر نیست.

قیمت نفت تغییر می‌کرد، تولید افزایش یا کاهش می‌یافت و روابط خارجی می‌توانست بر صادرات اثر بگذارد. بنابراین برنامه‌ریزی توسعه در ایران از همان ابتدا با مشکل عدم قطعیت منابع روبه‌رو بود. درآمد نفتی گاهی کمتر از پیش‌بینی می‌شد و گاهی به صورت ناگهانی افزایش می‌یافت. این وضعیت آثار مهمی بر رفتار دولت داشت. در دوره افزایش درآمد، دولت تمایل پیدا می‌کرد پروژه‌های بیشتری آغاز کند. ظرفیت اداری و اجرایی اما لزوماً به همان سرعت افزایش نمی‌یافت. در نتیجه، امکان داشت منابع مالی از ظرفیت اجرایی دولت جلو بزنند. این همان چیزی بود که بعدها در دوره رونق نفتی دهه ۱۳۵۰ به شکل شدیدتری مشاهده شد. از منظر نهادی، این وضعیت به یک مسئله مهم اشاره می‌کند: ظرفیت مالی دولت می‌تواند سریع‌تر از ظرفیت سازمانی آن رشد کند. دولت ممکن است پول بیشتری در اختیار داشته باشد، اما نتواند آن را به شکل کارآمد به سرمایه‌گذاری مولد تبدیل کند. اگر سازمان‌های اجرایی، نظام آموزشی، بازار سرمایه، نظام بانکی و سازوکارهای نظارتی ظرفیت لازم را نداشته باشند، افزایش منابع می‌تواند به اتلاف، تورم یا پروژه‌های کم‌بازده منجر شود. این مسئله نشان می‌دهد که توسعه فقط مسئله «منابع» نیست؛ مسئله توان نهادی برای تبدیل منابع به دستاورد است. از سوی دیگر، درآمد نفتی بر بخش خصوصی نیز اثر گذاشت. وقتی دولت به منابع عظیم ارزی دسترسی پیدا می‌کند، نقش آن در واردات و اعتبار و سرمایه‌گذاری و افزایش می‌یابد. بخش خصوصی ممکن است به جای تولید رقابتی، به قراردادهای دولتی، اعتبارات بانکی و دسترسی به منابع عمومی وابسته شود. در چنین شرایطی، رابطه میان دولت و بخش خصوصی می‌تواند از رقابت و همکاری مولد به وابستگی و جست‌وجوی رانت تغییر کند. این پدیده در ادبیات نهادگرایی با مفهوم رانت‌جویی قابل تحلیل است. اما باز هم نباید آن را صرفاً به «فرهنگ اقتصادی» نسبت داد. ساختار انگیزه‌ها مهم است. اگر سودآوری بیشتر از طریق دسترسی به دولت حاصل شود تا از طریق نوآوری و افزایش بهره‌وری، بنگاه‌ها نیز انگیزه پیدا می‌کنند منابع خود را به سمت ارتباط سیاسی و دریافت امتیاز هدایت کنند. بنابراین نفت می‌تواند نه فقط درآمد دولت، بلکه قواعد انگیزشی اقتصاد را تغییر دهد. این نکته برای فهم تاریخ صنعتی‌شدن ایران بسیار مهم است. در دهه‌های ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰، دولت توانست صنایع بزرگی ایجاد کند و بخش صنعتی را به سرعت گسترش دهد. اما این صنعتی‌شدن تا حد زیادی وابسته به سرمایه، فناوری، بازار و حمایت دولتی بود. در نتیجه، صنعتی‌شدن اتفاق افتاد، اما رابطه آن با بخش خصوصی رقابتی و نهادهای مستقل بازار پیچیده باقی ماند.این همان تفاوت میان رشد صنعتی و توسعه نهادی صنعت است. ممکن است تعداد کارخانه‌ها افزایش یابد، اما اگر نهادهای رقابت، حقوق مالکیت، تأمین مالی، آموزش فنی، پژوهش و پاسخ‌گویی توسعه نیابند، صنعتی‌ شدن ممکن است وابستگی خود را به دولت حفظ کند.از این منظر، نفت می‌توانست هم موتور صنعتی‌شدن باشد و هم وابستگی صنعت به دولت را افزایش دهد.تأثیر نفت بر بودجه نیز بسیار مهم بود.هرچه سهم نفت در درآمدهای دولت افزایش یافت، بودجه بیشتر تحت تأثیر درآمدهای ارزی قرار گرفت.در چنین وضعیتی، بودجه دیگر صرفاً ابزار تأمین هزینه‌ های دولت نبود؛ به ابزار اصلی توزیع درآمد نفتی تبدیل شد. درآمد نفت از طریق بودجه به دستگاه‌های دولتی، پروژه‌های عمرانی، یارانه‌ها، واردات، حقوق کارکنان و سرمایه‌گذاری منتقل می‌شد. بنابراین بودجه به یکی از مهم‌ترین میدان‌های سیاست توسعه تبدیل شد. رابطه میان سازمان برنامه و بودجه نیز از همین جا اهمیت پیدا می‌کند. برنامه می‌خواست آینده را طراحی کند؛ بودجه منابع سالانه را تخصیص می‌داد. اگر برنامه و بودجه با یکدیگر هماهنگ نباشند، برنامه تبدیل به آرزو و بودجه تبدیل به واکنش روزمره خواهد شد. از این رو، یکی از مسائل تاریخی حکمرانی توسعه در ایران، هماهنگ کردن زمان بلندمدت برنامه با زمان کوتاه‌مدت بودجه بوده است. این مسئله همچنان اهمیت خود را حفظ کرده است. درآمد نفتی همچنین بر مفهوم «افق زمانی» دولت اثر گذاشت. اگر دولت منابع کافی داشته باشد، می‌تواند پروژه‌ هایی را که بازده آنها در سال‌های آینده ظاهر می‌شود، تأمین مالی کند. این امر به دولت امکان می‌دهدسرمایه‌گذاری‌های بلندمدت انجام دهد. اما اگر دولت به نوسان قیمت نفت وابسته باشد، ممکن است افق برنامه‌ریزی آن کوتاه شود. در نتیجه، نفت می‌تواند هم افق توسعه را بلندتر و هم ثبات برنامه‌ریزی را شکننده‌تر کند. این دوگانگی در تجربه ایران بسیار مهم است. نفت همچنین رابطه ایران با جهان را تغییر داد. ایران دیگر فقط واردکننده کالا و سرمایه نبود؛ صادرکننده یک کالای استراتژیک نیز بود. در نتیجه، جایگاه کشور در اقتصاد جهانی تغییر کرد. اما همین جایگاه، وابستگی جدیدی ایجاد کرد.

دولت دیگر فقط برنامه‌ای برای استفاده از منابع موجود نداشت؛ با افزایش درآمد نفتی، می‌توانست تصور بزرگ‌تری از آینده اقتصادی کشور داشته باشد. راه‌آهن، سد، نیروگاه، صنایع، دانشگاه‌ها، شهرسازی، بهداشت و آموزش، همگی از گسترش منابع دولتی تأثیر پذیرفتند. اما در همین نقطه یک تناقض مهم پدیدار شد: آیا افزایش منابع دولت به معنای افزایش ظرفیت توسعه است، یا می‌تواند به وابستگی بیشتر اقتصاد و تضعیف نهادهای پاسخ‌گویی منجر شود؟ پاسخ تاریخ ایران، برخلاف پاسخ‌های ساده نظری، دوگانه است. نفت واقعاً ظرفیت دولت را افزایش داد.اما همین درآمدها ساختار انگیزه‌های دولت، جامعه و بخش خصوصی را نیز تغییر دادند. از این منظر، نفت یکی از بهترین نمونه‌های اهمیت نهادگرایی تاریخی است؛ زیرا پیامدهای آن نه در یک مقطع کوتاه، بلکه در طول چند دهه و از طریق وابستگی به مسیر آشکار شدند. ۲.تحلیل نهادی و سازوکارهای تغییر: برای فهم اثر نفت بر توسعه ایران، باید میان سه سطح تمایز گذاشت: نفت به عنوان منبع طبیعی، نفت به عنوان منبع مالی و نفت به عنوان نهاد سیاسی. در سطح نخست، نفت یک منبع زیرزمینی است. در سطح دوم، به درآمد ارزی و بودجه‌ای تبدیل می‌شود. اما در سطح سوم، قواعدی پیرامون مالکیت، استخراج، توزیع درآمد، قراردادهای نفتی، رابطه دولت با شرکت‌ های خارجی و نحوه مصرف درآمد نفتی شکل می‌گیرد. تاریخ توسعه ایران بیشتر از آنکه فقط تابع «وجود نفت» باشد، تابع نحوه نهادینه شدن نفت بوده است. در دوره نخست، شرکت نفت ایران و انگلیس بخش مهمی از فرآیند تولید و فروش نفت را در اختیار داشت. دولت ایران از نظر حقوقی مالکیت‌ هایی داشت، اما قدرت چانه‌زنی و سهم آن از درآمد محدود بود.این وضعیت، مسئله نفت را به مسئله حاکمیت تبدیل کرد. ملی شدن صنعت نفت در این معنا یک تغییر نهادی بسیار مهم بود: تلاش برای انتقال کنترل یک منبع استراتژیک از یک ساختار شرکتی ـ بین‌المللی به دولت ملی.اما تجربه ملی شدن نشان داد که تغییر مالکیت به تنهایی کافی نیست. نفت یک صنعت پیچیده است که به سرمایه، فناوری، بازار جهانی و شبکه‌های بین‌المللی نیاز دارد. بنابراین حتی اگر مالکیت ملی شود، مسئله ظرفیت فنی و مالی و دسترسی به بازار همچنان باقی می‌ماند. این تجربه یک آموزه عمومی درباره توسعه دارد: مالکیت ملی شرط مهم حاکمیت اقتصادی است، اما به خودی خود ظرفیت توسعه ایجاد نمی‌کند. برای تبدیل منابع طبیعی به توسعه پایدار، باید نهادهای استخراج، مالیه، سرمایه‌گذاری، فناوری و پاسخ‌گویی نیز وجود داشته باشند.پس از ۱۳۳۲، ساختار جدید نفتی امکان افزایش درآمدهای دولت را فراهم کرد. این درآمدها به دولت اجازه دادند بدون افزایش متناسب مالیات، هزینه‌های خود را افزایش دهد.این تغییر، ساختار دولت را دگرگون کرد.دولت دیگر الزاماً مجبور نبود برای هر گسترش هزینه‌ای، ظرفیت مالیاتی خود را افزایش دهد. از اینجا می‌توان مفهوم دولت رانتی را برای تحلیل ایران وارد کرد؛ هرچند این مفهوم باید با احتیاط به کار رود. دولت رانتی در معنای نظری، دولتی است که بخش قابل توجهی از درآمد خود را از رانت خارجی یا منابع طبیعی به دست می‌آورد و بنابراین نسبت مالی آن با جامعه با دولت‌های مالیاتی تفاوت پیدا می‌کند. در چنین شرایطی، دولت ممکن است بتواند منابع را از بالا توزیع کند، بدون اینکه نیازمند چانه‌زنی مالیاتی گسترده با جامعه باشد. اما این وضعیت الزاماً به معنای «بی‌نیازی دولت از جامعه» نیست. دولت همچنان برای نیروی انسانی، مشروعیت، بازار داخلی و اجرای سیاست‌ها به جامعه نیاز دارد. با این حال، رابطه مالی دولت و جامعه تغییر می‌کند. در ایران این تغییر با گسترش دولت مدرن و برنامه‌ریزی هم‌زمان شد. به همین دلیل، دولت نفتی ایران از ابتدا فقط دولت توزیع‌کننده نبود؛ به تدریج دولت سرمایه‌گذار و برنامه‌ریز نیز شد. این ویژگی ایران را از برخی دولت‌های نفتی که عمدتاً بر توزیع رانت تمرکز داشتند، متمایز می‌کند. دولت ایران بخش مهمی از درآمد نفت را در پروژه‌های زیرساختی، صنعتی و آموزشی سرمایه‌گذاری کرد. بنابراین باید میان دو مفهوم تمایز گذاشت: رانت نفتی و کاربرد توسعه‌ای رانت نفتی. نفت می‌توانست منبعی برای مصرف جاری، توزیع سیاسی یا سرمایه‌گذاری بلندمدت باشد. نوع استفاده از درآمد، تابع نهادهای سیاسی و ظرفیت کارشناسی دولت بود. در ایران، سازمان برنامه و بودجه یکی ازنهادهایی بود که قرار بود همین مسئله را مدیریت کند. درآمد نفتی به برنامه وارد شد؛ برنامه اولویت‌ های توسعه را تعیین می‌کرد؛ سازمان برنامه تخصیص منابع را هماهنگ می‌کرد و دستگاه‌های اجرایی پروژه‌ها را اجرا می‌کردند.به این ترتیب، یک زنجیره نهادی شکل گرفت: نفت → درآمد دولت → برنامه → تخصیص منابع → پروژه → تغییر اقتصادی و اجتماعی.اما این زنجیره در عمل ساده نبود.نفت درآمدی ناپایدار و وابسته به بازار جهانی بود.

*تاریخ توسعه ایران از منظر نهادگرایی تاریخی۹* نفت، دولت و توسعه‌؛ چگونه درآمد نفت مسیر نهادهای توسعه در ایران را تغییر داد؟ *محمد وحید قلفی* دهم شهریور ماه ۱۴۰۵ حدود۵۰۰۰کلمه/۴دقیقه ۱.مسئله و زمینه تاریخی اگر گفتار هشتم نشان داد که چگونه «برنامه» به فناوری جدید حکمرانی و شیوه‌ای تازه برای اندیشیدن به آینده تبدیل شد، گفتار نهم باید به منبعی بپردازد که در دهه‌های بعد بیش از هر عامل دیگری توان مالی دولت ایران را دگرگون کرد: نفت. تاریخ نفت در ایران معمولاً از دو منظر روایت شده است: یا به عنوان تاریخ استعمار و مداخله خارجی، یا به عنوان تاریخ درآمدی که امکان نوسازی و صنعتی‌شدن کشور را فراهم کرد. هر دو روایت بخشی از واقعیت را در خود دارند، اما از منظر نهادگرایی تاریخی، مسئله عمیق‌تر است. پرسش اصلی این نیست که نفت «خوب» بود یا «بد»، بلکه این است که ورود درآمد نفتی چگونه قواعد بازی میان دولت، جامعه، اقتصاد و نهادهای توسعه را تغییر داد؟این پرسش اهمیت ویژه‌ای دارد؛ زیرا نفت صرفاً یک کالای صادراتی نبود. نفت به تدریج به منبع مالی دولت، موضوع منازعه سیاسی، ابزار سیاست خارجی، پشتوانه برنامه‌ های توسعه و عاملی برای تغییر رابطه دولت و جامعه تبدیل شد. در ابتدای قرن چهاردهم خورشیدی، دولت ایران هنوز با مشکل ظرفیت مالی روبه‌رو بود. ایجاد ارتش، گسترش دیوانسالاری، آموزش، راه‌ها و زیرساخت‌ها به منابع نیاز داشت. برنامه‌ریزی نیز بدون منابع مالی پایدار نمی‌توانست به آسانی تحقق یابد. در چنین شرایطی، نفت یک تفاوت بنیادی ایجاد کرد. دولت می‌توانست منابع قابل توجهی را از فروش یک دارایی طبیعی به دست آورد؛ بدون آنکه برای تأمین همان میزان منابع، الزاماً نیازمند گسترش متناسب مالیات‌گیری از شهروندان باشد. همین ویژگی، از منظر نهادگرایی اهمیت بسیار زیادی دارد. در بسیاری از دولت‌های تاریخی، رابطه‌ای مستقیم میان مالیات و نمایندگی وجود داشته است. دولت برای تأمین هزینه‌های خود از شهروندان و گروه‌های اقتصادی مالیات می‌گیرد؛ شهروندان نیز در مقابل، درباره نحوه هزینه‌کرد منابع مطالبه پاسخ‌گویی می‌کنند. به تدریج،نهادهای نمایندگی، بودجه، نظارت و پاسخ‌ گویی در چنین رابطه‌ای تقویت می‌شوند. اما درآمد نفتی می‌تواند این رابطه را تغییر دهد. وقتی بخش بزرگی از درآمد دولت از منبعی خارجی از فرآیند تولید داخلی و خارج از نظام مالیاتی به دست می‌آید، دولت از نظر مالی استقلال بیشتری از جامعه مالیات‌دهنده پیدا می‌کند. این وضعیت را نمی‌توان به تنهایی علت ضعف نهادهای نمایندگی در ایران دانست؛ عوامل سیاسی، تاریخی و اجتماعی بسیار بیشتری در کار بوده‌اند. اما نفت می‌تواند چنین روندهایی را تقویت کند. در این معنا، مسئله نفت در ایران فقط مسئله اقتصاد نفتی نیست؛ مسئله ساخت دولت است. نخستین امتیاز نفت در دوره قاجار شکل گرفت، اما اهمیت واقعی نفت در ساختار دولت در دوره پهلوی و به‌ویژه پس از جنگ جهانی دوم افزایش یافت. ملی شدن صنعت نفت در سال ۱۳۲۹ و بحران ناشی از آن نشان داد که نفت تا چه اندازه با مسئله حاکمیت ملی، استقلال سیاسی و توسعه اقتصادی پیوند خورده است. ملی شدن نفت یک رویداد اقتصادی صرف نبود؛ بحرانی در نظم نهادی دولت ایران بود. در این بحران، چند بازیگر اصلی در برابر یکدیگر قرار گرفتند: دولت، مجلس، شرکت نفت، بریتانیا، ایالات متحده، جامعه سیاسی و نیروهای اجتماعی. مسئله فقط این نبود که چه کسی نفت را استخراج یا صادر کند؛ مسئله این بود که چه کسی حق دارد درباره منبع اصلی ثروت ملی تصمیم بگیرد؟ از این منظر، نهضت ملی شدن نفت را می‌توان یکی از مهم‌ترین لحظات تاریخ شکل‌گیری رابطه میان منابع طبیعی، حاکمیت و نهادهای سیاسی دانست. ملی شدن نفت همچنین نشان داد منابع طبیعی می‌توانند هم‌زمان ظرفیت دولت و آسیب‌پذیری را افزایش دهند. اگر دولت بر نفت کنترل داشته باشد، ظرفیت مالی آن افزایش می‌یابد؛ اما اگر اقتصاد بیش از حد به نفت وابسته شود، نوسانات بازار جهانی، تحریم، قیمت نفت و روابط خارجی می‌توانند بر کل نظام اقتصادی اثر بگذارند. این دوگانگی در تمام تاریخ توسعه ایران ادامه خواهد داشت. پس از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، نظم جدیدی در رابطه میان دولت، نفت و توسعه شکل گرفت. با توافق‌های نفتی جدید و افزایش تدریجی درآمدهای نفتی، دولت توانست منابع بیشتری برای سرمایه‌گذاری در اختیار گیرد. در اینجا، برنامه‌ریزی وارد مرحله‌ای تازه شد. اگر برنامه اول در شرایط کمبود منابع و بحران نفت تجربه‌ای محدود و دشوار بود، برنامه دوم و برنامه‌های بعدی با پشتوانه منابع نفتی فزاینده امکان یافتند پروژه‌های بزرگ‌تر و بلندپروازانه‌تری را دنبال کنند.به تدریج، نفت از یک منبع درآمدی به موتور مالی برنامه‌ریزی توسعه تبدیل شد. این تحول را می‌توان نقطه عطفی در مسیر نهادی ایران دانست.

برنامه اول نشان داد که دولت می‌تواند آینده را در قالب برنامه تصور کند؛ اما تجربه ملی شدن نفت و بحران‌های دهه ۱۳۳۰ نشان داد که برنامه توسعه بدون حل مسئله رابطه دولت، اقتصاد و منابع نفتی نمی‌تواند مسیر پایدار پیدا کند. در دهه ۱۳۳۰، نفت از یک منبع درآمدی به قلب سیاست، اقتصاد و حاکمیت ایران تبدیل شد. از اینجا، مسئله برنامه‌ریزی وارد مرحله‌ای تازه خواهد شد. ۳.تجربه‌های تاریخی: نخستین برنامه‌ریزی توسعه در ایران چند تجربه برای تاریخ نهادی کشور دارد.نخست اینکه برنامه‌ریزی نتیجه طبیعی دولت مدرن نیست؛ نتیجه یک تحول در عقلانیت دولت است. دولت باید پیش از آنکه بتواند برنامه‌ریزی کند، جامعه را اندازه‌گیری، منابع را شناسایی، سازمان‌های تخصصی ایجاد و کارشناسان را تربیت کند. به همین دلیل، برنامه اول در امتداد دولت‌،سازی پهلوی قرار داشت، نه جدا از آن. دوم اینکه برنامه، خود یک نهاد است. برنامه فقط سندی درباره آینده نیست؛ مجموعه‌ای از سازمان‌ها، قواعد، رویه‌ها، بودجه‌ها، کارشناسان و معیارهای ارزیابی ایجاد می‌کند. سازمان برنامه، در همین فرایند، به حافظه سازمانی و مرکز تولید دانش توسعه تبدیل شد. سوم اینکه تجربه ایران نشان داد کارشناسی و سیاست از یکدیگر جدا نیستند. برنامه می‌تواند محاسبات اقتصادی ارائه کند، اما انتخاب هدف‌ های توسعه‌ای همواره سیاسی و ارزشی است. بنابراین مسئله اساسی، حذف سیاست از برنامه‌ریزی نیست؛ ایجاد رابطه‌ای نهادمند میان سیاست و کارشناسی است. چهارم اینکه اجرای برنامه به اندازه طراحی آن اهمیت دارد. برنامه‌ای که با ظرفیت اجرایی، منابع مالی، ساختار اداری و شرایط سیاسی هماهنگ نباشد، حتی اگر از نظر فنی دقیق باشد، نمی‌تواند به نتایج مورد انتظار برسد. پنجم اینکه برنامه‌ریزی، شیوه نگاه دولت به جامعه را تغییر داد. انسان، زمین، سرمایه، تولید، آموزش و حتی آینده به موضوعات قابل اندازه‌گیری و مدیریت تبدیل شدند. این تغییر، یکی از پایه‌های تاریخی گذار از دولت اداری به دولت محاسبه‌گر بود.و سرانجام، تجربه برنامه اول نشان داد که توسعه در ایران به تدریج در نقطه تلاقی سه عنصر قرار خواهد گرفت: دولت، دانش و منابع. دولت ظرفیت اجرا را فراهم می‌کرد؛ دانش کارشناسی اهداف و ابزارها را صورت‌ بندی می‌کرد؛ و درآمد های نفتی به تدریج منابع مالی لازم را فراهم می‌ساختند. اما همین ترکیب می‌توانست یک تناقض تاریخی نیز ایجاد کند: دولتی که از نظر مالی قدرتمندتر می‌شود، ممکن است بیش از پیش از جامعه مستقل شود؛ کارشناسی که برای توسعه ضروری است، ممکن است از مشارکت عمومی فاصله بگیرد؛ و برنامه‌ای که برای آینده طراحی می‌شود، ممکن است به جای آنکه حاصل گفت‌وگوی اجتماعی باشد، به تصمیمی از بالا تبدیل شود. این تناقض، یکی از مهم‌ترین ویژگی‌ های مسیر برنامه‌ریزی در ایران خواهد بود. اگر گفتار هفتم نشان داد که دولت متمرکز چگونه ظرفیت اجرا ایجاد کرد، گفتار هشتم نشان می‌دهد که این ظرفیت چگونه به ظرفیت محاسبه و برنامه‌ریزی تبدیل شد. اما هنوز یک حلقه مهم باقی مانده است: نفت. در دهه‌های بعد، نفت نه فقط منابع مالی برنامه‌ریزی را تأمین خواهد کرد، بلکه رابطه میان دولت، جامعه، بودجه، کارشناسان و توسعه را نیز دگرگون خواهد ساخت. *برای مطالعه بیشتر:* علی‌اصغر سعیدی ـ اقتصاد سیاسی توسعه در ایران.

این تناقض در دهه‌های ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰ به اوج خود خواهد رسید. اما در دهه ۱۳۲۰ هنوز مسئله اصلی، ایجاد ظرفیت اولیه برنامه‌ریزی بود. برنامه اول از نظر نهادی اهمیت داشت زیرا چند مفهوم جدید را وارد سیاست عمومی کرد: اقتصاد ملی، سرمایه‌گذاری، طرح عمرانی، اولویت‌بندی، اعتبارات، پروژه، زمان‌بندی و ارزیابی. این مفاهیم، زبان جدید دولت برای سخن گفتن درباره توسعه بودند. به تدریج، سیاستمدار نیز مجبور شد با این زبان سخن بگوید. دیگر کافی نبود گفته شود «کشور باید آباد شود»؛ باید پرسیده می‌شد: با چه میزان منابع؟ در چه حوزه‌ای؟ طی چه مدت؟ با چه بازدهی؟ و با چه نهادی؟ این تغییر، نشانه ورود عقلانیت محاسباتی به سیاست توسعه بود. اما نباید تصور کرد که محاسبه جای سیاست را گرفت.برنامه‌ریزی خود محصول تصمیم سیاسی بود. انتخاب بخش‌ها، مناطق، پروژه‌ها و اهداف، همواره با منافع گروه‌ها و دیدگاه‌های سیاسی پیوند داشت. بنابراین برنامه‌ریزی را باید محل تعامل دانش و قدرت دانست.کارشناس می‌توانست بگوید چه پروژه‌ای از نظر اقتصادی سودآورتر است؛ اما اینکه دولت اساساً بخواهد صنعت فولاد را توسعه دهد یا آموزش ابتدایی را در اولویت قرار دهد، صرفاً تصمیمی فنی نبود. اینجا تفاوت میان کارشناسی و سیاست‌ گذاری آشکار شد. کارشناسی می‌تواند گزینه‌ها را تحلیل کند؛ سیاست درباره انتخاب میان آنها تصمیم می‌گیرد.اگر این دو سطح با یکدیگر اشتباه شوند، برنامه‌ریزی یا بیش از اندازه تکنوکراتیک می‌شود یا به سندی برای توجیه تصمیم‌های سیاسی تبدیل می‌گردد. تاریخ برنامه‌ریزی ایران هر دو تجربه را خواهد داشت. از منظر نهادگرایی تاریخی، یکی از جذاب‌ترین جنبه‌های برنامه اول همین است که نشان می‌دهد یک ایده جهانی چگونه در یک زمینه نهادی خاص ایرانی ترجمه شد. «برنامه توسعه» در ایران نه کاملاً غربی بود و نه کاملاً بومی. سازمان برنامه، کارشناسان خارجی، دانشگاهیان ایرانی، مدیران دولتی و سیاستمداران داخلی در شکل دادن به آن نقش داشتند.مشاوران خارجی نیز در دوره‌های مختلف حضور یافتند و دانش برنامه‌ریزی را منتقل کردند. اما نتیجه نهایی به شرایط ایران وابسته بود: ساختار دولت، نفت، کشاورزی، بازار، روابط خارجی، ظرفیت اداری و منازعات سیاسی. این همان چیزی است که می‌توان آن را انتقال نهادی همراه با دگرگونی نامید. نهادها مانند کالاهای آماده نیستند که از یک کشور به کشور دیگر منتقل شوند. آنها هنگامی که وارد زمینه جدید می‌شوند، توسط کنشگران محلی تفسیر و تغییر می‌یابند.این مسئله در برنامه‌ریزی ایران آشکار بود. برنامه‌ریزی به تدریج از یک ابزار عمرانی به زبان غالب سیاست توسعه تبدیل شد.در دهه‌های بعد، حتی اختلافات سیاسی نیز غالباً در چارچوب برنامه، بودجه و توسعه بیان می‌شدند.بدین ترتیب، برنامه از یک سند به نهاد تبدیل شد. این شاید مهم‌ترین تحول گفتار حاضر باشد. برنامه در ابتدا یک نوشته بود؛ سپس به سازمان، بودجه، رویه، شبکه کارشناسی و مجموعه‌ای از قواعد تبدیل شد. وقتی این اجزا به هم پیوستند، برنامه‌ریزی به بخشی از ساختار دولت تبدیل شد. در نتیجه، از اینجا به بعد تاریخ توسعه ایران را نمی‌توان بدون تاریخ برنامه‌ریزی فهمید. برنامه‌ریزی نه تنها پروژه‌های اقتصادی را سازمان داد، بلکه نوع نگاه دولت به جامعه را تغییر داد. جمعیت به «منبع انسانی» تبدیل شد. زمین به «منبع تولید». آموزش به «سرمایه انسانی».راه به «زیرساخت».صنعت به «بخش اقتصادی».و آینده به «هدف برنامه». این دگرگونی واژگان، در واقع دگرگونی در شیوه حکمرانی بود.جامعه به مجموعه‌ای از متغیرها تبدیل شد که دولت می‌توانست درباره آنها تصمیم‌گیری کند. همین مسیر بعدها به توسعه آمار، حساب‌های ملی، سرشماری، شاخص‌ های اقتصادی، مدل‌های رشد، پیش‌بینی و در نهایت داده‌محوری و الگوریتمی شدن حکمرانی خواهد رسید. از این نظر، برنامه‌ریزی دهه ۱۳۲۰ را می‌توان یکی از نخستین مراحل شکل‌گیری عقلانیت محاسباتی دولت ایران دانست. اما برنامه اول یک پیام مهم دیگر نیز داشت: توسعه فقط ساختن پروژه نیست؛ ساختن نهادهایی است که بتوانند پروژه‌ها را به یکدیگر پیوند دهند.ایجاد سد بدون نظام کشاورزی مناسب، ایجاد کارخانه بدون نیروی متخصص، ساخت راه بدون بازار کافی و ایجاد دانشگاه بدون دستگاه جذب نیروی متخصص، ممکن است آثار محدودی داشته باشد.توسعه نیازمند هماهنگی میان بخش‌ هاست. برنامه‌ریزی دقیقاً برای ایجاد همین هماهنگی شکل گرفت.اما هرچه اقتصاد پیچیده‌تر شد، مسئله هماهنگی نیز دشوارتر شد. به همین دلیل، برنامه‌های بعدی از برنامه‌های عمرانی ساده به برنامه‌های جامع‌تر اقتصادی و اجتماعی حرکت کردند.اینجاست که گفتار حاضر به گفتار بعدی متصل می‌شود.

هرگاه بیش از اندازه تابع دولت می‌شد، ظرفیت کارشناسی آن برای نقد سیاست‌های موجود کاهش می‌یافت. این تنش را می‌توان یکی از ویژگی‌های پایدار نهاد برنامه‌ریزی در ایران دانست. از منظر نهادگرایی تاریخی، این وضعیت به مفهوم وابستگی به مسیر مربوط می‌شود. تصمیم‌هایی که در دوره شکل‌گیری سازمان برنامه گرفته شدند، قواعدی ایجاد کردند که بر عملکرد آن در دهه‌های بعد اثر گذاشتند. برای مثال، رابطه سازمان برنامه و وزارتخانه‌های اجرایی، رابطه برنامه و بودجه و جایگاه کارشناسان در برابر وزیران و نخست‌وزیر، و نحوه تأمین مالی طرح‌ها همگی در طول زمان به رویه‌های نسبتاً پایدار تبدیل شدند. به این ترتیب، نهاد برنامه‌ریزی فقط مجموعه‌ای از قوانین نبود؛ حافظه سازمانی نیز ایجاد کرد. کارشناسانی که در برنامه اول تجربه کسب کردند، بعدها در برنامه‌های دوم و سوم فعالیت کردند. تجربه‌ موفق و ناموفق منتقل شدند. زبان تخصصی تثبیت شد. شبکه‌های کارشناسی شکل گرفتند و به تدریج یک «جامعه حرفه‌ای برنامه‌ریزی» پدید آمد. این جامعه کارشناسی در دهه‌های بعد نقش بسیار مهمی ایفا خواهد کرد. در واقع، یکی از مهم‌ترین پیامدهای برنامه اول شاید نه میزان تحقق اهداف اقتصادی آن، بلکه یادگیری دولت درباره چگونگی برنامه‌ریزی بود. این همان جایی است که مفهوم «یادگیری نهادی» اهمیت پیدا می‌کند. یک نهاد جدید از همان ابتدا کامل نیست. در فرآیند اجرا، بازیگران خطاها را مشاهده می‌کنند، روش‌ها را اصلاح می‌کنند و قواعد جدیدی می‌سازند. برنامه اول نیز با چنین وضعیتی روبه‌رو بود. نخستین برنامه در شرایط سیاسی و اقتصادی بسیار دشواری اجرا شد. ملی شدن نفت، بحران سیاسی، تحریم نفتی، محدودیت منابع مالی و درگیری‌های سیاسی، فضای اجرای آن را دگرگون کردند. این تجربه نشان داد که برنامه‌ریزی نمی‌تواند خود را از سیاست جدا کند. برنامه ممکن است از نظر فنی بسیار دقیق باشد، اما اگر منابع مالی تحقق نیابد یا بحران سیاسی ایجاد شود، اجرای آن دچار اختلال خواهد شد.این مسئله یک آموزه اساسی برای تاریخ توسعه ایران است: ظرفیت برنامه‌ریزی با ظرفیت اجرای برنامه یکی نیست. ممکن است دولت بتواند برنامه‌ای خوب بنویسد، اما نتواند آن را اجرا کند. علت می‌تواند کمبود منابع، ضعف دستگاه‌های اجرایی، تعارض میان سازمان‌ها، تغییر دولت، بحران خارجی یا مقاومت گروه‌های ذی‌نفع باشد.بنابراین برنامه‌ریزی موفق به سه ظرفیت نیاز دارد: ظرفیت شناخت، ظرفیت تصمیم و ظرفیت اجرا. سازمان برنامه بیشتر به ظرفیت شناخت کمک می‌کرد؛ مجلس و دولت در تصمیم‌گیری نقش داشتند؛ و وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی مسئول اجرای پروژه‌ها بودند. اگر میان این سه سطح هماهنگی وجود نداشته باشد، برنامه به سندی اداری تبدیل می‌شود.این مسئله یکی از مشکلات تاریخی برنامه‌ریزی ایران خواهد بود. از سوی دیگر، برنامه‌ریزی رابطه دولت و اقتصاد را تغییر داد. دولت اکنون فقط داور بازار نبود؛ خود را مسئول افزایش تولید، ایجاد زیرساخت، صنعتی‌شدن، اصلاح کشاورزی و توسعه مناطق می‌دانست. این تغییر با تحول جهانی پس از جنگ جهانی دوم هماهنگ بود. در بسیاری از کشورها، دولت نقش فعال‌تری در اقتصاد پیدا کرده بود. نظریات کینزی، اقتصاد توسعه و تجربه برنامه‌ریزی در کشورهای مختلف، فضای فکری جدیدی ایجاد کرده بودند. در کشورهای در حال توسعه، این تصور گسترش یافت که بازار به تنهایی نمی‌تواند سرمایه‌گذاری‌های بزرگ و زیرساخت‌های لازم برای جهش اقتصادی را فراهم کند. بنابراین دولت باید در ایجاد زیرساخت، آموزش، صنعت و سرمایه‌گذاری اولیه مداخله کند.ایران نیز به تدریج در همین مسیر قرار گرفت.اما در ایران یک عامل ویژه نیز وجود داشت: نفت. درآمدهای نفتی در دهه‌های بعد امکان مالی بی‌سابقه‌ای برای دولت ایجاد کردند. این درآمدها به دولت اجازه دادند پروژه‌های بزرگ را با اتکا به منابعی که مستقیماً از مالیات داخلی به دست نمی‌آمدند، تأمین مالی کند. از منظر نهادگرایی، این مسئله بسیار مهم است. دولت نفتی می‌تواند ظرفیت مالی را افزایش، اما هم‌زمان رابطه سنتی میان مالیات و نمایندگی سیاسی را تغییر دهد. دولتی که بخش بزرگی از منابع خود را از صادرات نفت به دست می‌آورد، کمتر به مالیات شهروندان وابسته است.در نتیجه، رابطه منابع عمومی، پاسخ‌گویی و نمایندگی می‌تواند تغییر کند.این موضوع در دهه‌های بعد آثار عمیقی بر ساختار دولت و اقتصاد ایران خواهد گذاشت.بنابراین برنامه‌ریزی و نفت از همان ابتدا در یک رابطه پیچیده قرار گرفتند. برنامه نیازمند منابع بود؛ نفت منابع فراهم می‌کرد. اما افزایش درآمد نفتی می‌توانست انگیزه اصلاح نظام مالیاتی و افزایش بهره‌وری داخلی را نیز کاهش دهد. از اینجا یکی از مهم‌ترین تناقض‌های مسیر توسعه ایران شکل گرفت: منبعی که ظرفیت دولت را برای توسعه افزایش می‌داد، می‌توانست برخی انگیزه‌های نهادی لازم برای توسعه پایدار را تضعیف کند.

از اینجا می‌توان یکی از مهم‌ترین گزاره‌های این مجموعه را مطرح کرد: *برنامه‌ریزی فقط یک ابزار اقتصادی نبود؛ شیوه جدیدی برای دیدن، شناختن و اداره جامعه بود.* این نکته، پیوند مستقیم گفتار حاضر را با عنوان کلی درباره تاریخ توسعه ایران از منظر نهادگرایی روشن می‌کند. در این نگاه، نهادگرایی فقط به سازمان‌هایی مانند مجلس، دولت یا سازمان برنامه توجه نمی‌کند؛ بلکه به قواعد، رویه‌ها، ایده‌ها و فناوری‌هایی نیز توجه دارد که رفتار دولت و کنشگران را در طول زمان شکل می‌دهد. برنامه‌ریزی یکی از همین نهادهای جدید بود. ۲.تحلیل نهادی و سازوکارهای تغییر: برای دریافت پیدایش برنامه‌ریزی در ایران، باید ابتدا به یک تغییر اساسی در ماهیت دولت توجه کرد: دولت از اداره حال به مدیریت آینده حرکت کرد. این حرکت البته تدریجی بود. حتی پیش از برنامه اول، دولت در حوزه‌هایی مانند راه‌ سازی، آموزش، صنایع، کشاورزی و امور مالی پروژه‌هایی اجرا می‌کرد. اما تفاوت برنامه‌ریزی با پروژه‌سازی در این بود که پروژه‌ها باید درون یک تصویر کلی از اقتصاد قرار می‌گرفتند. این پرسش مطرح شد که اگر منابع محدود هستند، کدام پروژه باید مقدم باشد؟ آیا باید منابع به کشاورزی اختصاص یابد یا صنعت؟ به راه‌آهن یا راه‌های شوسه؟ به آموزش یا سدسازی؟ به مناطق شهری یا روستایی؟ به صنایع مصرفی یا صنایع پایه؟ با ورود چنین پرسش‌ هایی، مفهوم اولویت‌ گذاری به مرکز سیاست عمومی آمد. در نتیجه، برنامه‌ریزی ذاتاً با مسئله کمیابی سروکار داشت. دولت نمی‌توانست همه خواسته‌ها را هم‌زمان اجرا کند؛ بنابراین باید انتخاب می‌کرد. انتخاب نیز نیازمند اطلاعات، محاسبه و نوعی نظریه درباره رابطه میان سرمایه‌گذاری و رشد بود. اینجا اقتصاددان و کارشناس به بازیگر جدید دولت تبدیل شد. دولت جدید فقط به دیوانسالار اداری نیاز نداشت؛ به متخصصی نیاز داشت که بتواند اقتصاد را اندازه‌گیری و برای آن مدل بسازد. این تحول، جایگاه دانش را در ساختار دولت تغییر داد. در دوره‌های پیشین، دانش اداری عمدتاً حقوقی، نظامی و دیوانی بود. اکنون اقتصاد، آمار، مهندسی، کشاورزی، مدیریت و برنامه‌ریزی نیز به دانش‌های ضروری دولت تبدیل شدند. کارشناس به تدریج در کنار سیاستمدار و دیوانسالار قرار گرفت. این تحول از نظر نهادی اهمیت بسیار زیادی دارد، زیرا قدرت تصمیم‌گیری را تا حدی از حوزه تجربه و مصلحت سیاسی به حوزه محاسبه و کارشناسی منتقل می‌کند. البته این انتقال هرگز کامل نیست. تصمیم درباره اینکه «چه چیزی توسعه است» یا «چه چیزی باید در اولویت باشد»، یک تصمیم کاملاً فنی نیست. ارزش‌ها، منافع، ایدئولوژی و قدرت سیاسی همچنان نقش دارند. اما برنامه‌ریزی این امکان را ایجاد کرد که تصمیم‌ های سیاسی با زبان عدد، جدول، هزینه، فایده، رشد و هدف بیان شوند. این تغییر زبان، خود نوعی تغییر نهادی بود. برای مثال، وقتی گفته می‌شود تولید فولاد باید به میزان مشخصی افزایش یابد یا تعداد مدارس باید به عدد مشخصی برسد، سیاست عمومی به شاخص قابل اندازه‌گیری تبدیل می‌شود. دولت سپس می‌تواند عملکرد خود را با هدف مقایسه کند. به این ترتیب، مفهوم هدف‌گذاری پدیدار می‌شود. هدف‌گذاری، زمان را نیز تغییر می‌دهد. سیاست دیگر فقط درباره اکنون نیست؛ درباره یک دوره مشخص آینده است. برنامه هفت‌ساله یا پنج‌ساله، آینده را به یک واحد مدیریتی تبدیل می‌کند. این شاید یکی از عمیق‌ترین تحولات عقلانیت دولت در ایران باشد.پیش از برنامه‌ریزی، آینده بیشتر موضوع پیش‌بینی، انتظار یا نگرانی بود. با برنامه‌ ریزی، آینده به موضوع محاسبه و مداخله تبدیل شد. البته دولت نمی‌توانست آینده را دقیقاً پیش‌بینی کند. اما می‌توانست سناریو، هدف و مسیر فرضی تعیین کند. در نتیجه، برنامه‌ریزی نوعی زمان‌مندی نهادی جدید ایجاد کرد. دولت دیگر فقط وارث گذشته و مدیر حال نبود؛ مدعی طراحی آینده شد. تأسیس سازمان برنامه در این میان اهمیت ویژه‌ای دارد. این سازمان از همان ابتدا صرفاً یک اداره عمرانی نبود. به تدریج به محلی تبدیل شد که در آن اقتصاد، مهندسی، آمار، مدیریت و سیاست عمومی به یکدیگر پیوند می‌خوردند. سازمان برنامه را می‌توان یکی از نخستین نهادهای مهم دولت کارشناسی ایران دانست. اما اهمیت آن در جایگاه خاصی بود که میان سیاست و تخصص پیدا کرد. از یک طرف، برنامه بدون تصمیم سیاسی امکان تصویب و اجرا نداشت؛ از طرف دیگر، سیاستمدار برای برنامه‌ریزی به اطلاعات و کارشناسی سازمان برنامه نیازمند بود. بنابراین سازمان برنامه از همان ابتدا در یک موقعیت دوگانه قرار گرفت: نهاد کارشناسی، اما درون ساختار قدرت سیاسی.این دوگانگی بعدها بارها در تاریخ برنامه‌ریزی ایران تکرار خواهد شد. هرگاه سازمان برنامه از نظر کارشناسی استقلال بیشتری پیدا می‌کرد، امکان داشت با اولویت‌های سیاسی دولت اختلاف پیدا کند.