دید‌بان ائورورا

نفت به عنوان یک غنیمت تاثیری پارادوکسیکال در تمام این سالها داشته: افزایش غنیمت نیازمند فرایندهای اداری در سیاست خارجی و صنعت است، اگرچه ساختار مالیاتی را تقریبا بلاموضوع کرد. اما همزمان شکل غنیمت‌گونه آن نه امر عام که یک ائتلاف توزیعی ایجاد می‌کرد. آنچه روی آن اصرار دارم این است که این شکل جدید دستگاه اداری را نه می‌توان بروکراسی نامید و نه (چون زمانه دیگری است) همان دیوانسالاری سنتی است. بلکه شاید به تعبیر اندرس اسمارک مربوط باشد که تکنوکرات‌ها را اقشاری میدانست که نه فقط در بروکراسی که بیرون از آن و در بازار وجود دارند و شبیه به نوعی ائتلاف توزیعی عمل می‌کنند که با شعار سیاست‌زدایی عمل می‌کنند. من اینجا به دیگر مولفه‌های تکنوکراسی که مربوط به جوامع صنعتی و پساصنعتی است کاری ندارم. بلکه صرفا قصد دارم شکل سازماندهی جدید را توضیح دهم که در شرایط فقدان دولت چگونه عمل می‌کند. از آنجا که این شیوه تصمیم‌گیری ماهیاتا سیاست‌زداست و همزمان غیراداری است برای سازماندهی عملیاتی خود به سازماندهی سنتی اتکا می‌کند و یک تصویر دوگانه ناهمخوان ایجاد می‌کند: طبقات بالایی که معطوف به عمل «غیراداری» اما «نخبه‌گرایانه»(یعنی بدون مشارکت سیاسی دیگران) هستند و طبقات پایینی که منطبق بر سازماندهی سنتی خود عمل می‌کنند. از این منظر طبیعی است که همواره میان بالا و پایین نوعی عدم هماهنگی وجود داشته باشد.

نسل فروغی و داور و تقی‌زاده اگرچه به تجربه دیوانسالاری ایرانی ارجاع دادند اما چون نه غنیمتی برای توزیع باقی مانده بود و نه دیوانسالاری قبلی محلی از اعراب داشت به سرعت یک بنای جدید ساختند. بنایی که تا دهه‌ها در ایران کار کرد و موجب توسعه شد. اما از حدود سال پنجاه دیوانسالاری مدرن با گسترش مداوم به شدت تمایل برای بازتولید شکل قدیمی دیوانسالاری ما قبل مدرن را از خود نشان داد، این شکل قدیمی اگرچه برای ایام قدیمی به شدت کارامد بود اما ماهیتا نمیتوانست با مفهوم «امر عام» تطبیق پیدا کند. به مرور پیش‌فرض‌های هگلی بروکراسی بیش از پیش زیر سوال رفت. ادارات مدرن به صورت اشکال پیچیده‌ای از ائتلاف‌های توزیعی درامدند که طبقه متوسط قدیم (old middle class) با آن سازگاری بیشتری داشت. انقلاب ۵۷ را پیوند حوزه و بازار سنتی (به عنوان دو رکن مهم طبقه متوسط قدیم) میخوانند. اما پیش از آن این ادارات بودند که دست به سوی طبقه متوسط قدیم دراز کردند. موضوع هم پیچیده‌تر از عواقب ۲۸ مرداد بود(که به شکلی ساده‌انگارانه به ان‌ ارجاع داده می‌شود) خود کابینه مصدق مملو از تصمیم‌هایی است که بروکراسی را به سمت دیوانسالاری قدیم سوق میداد، و اساسا پروژه ملی شدن صنعت نفت اگرچه امری ضروری بود اما به شکلی عجیب در ایران پیگیری شد: غنیمتی جدید که برای کسب آن ائتلاف توزیعی قدرتمندی از طبقه متوسط قدیم و ساختار نوپای اداری تشکیل شد

هر تمدنی بروکراسی را با تاریخچه درونی خود فهمید، حتی المان نیز به عنوان سرزمین کانت و هگل بیش از این دو عملا به تجربه چمبرها اتکا کرد یا بسیاری از کشورها ساختار کلیسای کاتولیک را بازارایی کردند. با این حال اگرچه وجود این تجارب تاریخی مهم‌ و اساسی است اما باید نسبت به تمایزهای آن آگاه بود. دیوانسالاری ایرانی در اوج دوره خود پس از اسلام در دوره سلجوقی نوعی طبقه اشرافی بود که بر شبکه قدرت نشسته بود. فرزندان و نوادگان خواجه‌نظام‌الملک نیز مانند خود او بر قامت دیوانسالار نشسته بودند. حتی در بسیاری از اوقات تغییر یک تیولدار منطقه‌ای برای پادشاه بسیار آسان‌تر بود تا تغییر وزیر. در دوره عباسیان از خاندان برمکی فردی کشته می‌شد و فرد دیگری از داخل خاندان جایش را میگرفت. بنابراین این ساختار را نه می‌توان به شکل حاکمی فروکاست که هر کاری دلش میخواست میکرد(چون مثلا حاکمان محلی را با فراغ بال بیشتری از یک شاه اروپایی تعویض می‌کرد) و نه دیوانسالاری سنتی را با بروکراسی مدرن اشتباه گرفت. دیوانسالاری ایرانی مانند دیوانسالاری چین و عثمانی و روم باستان، اگرچه کارکرد حیرت‌اوری در زمان‌های قدیم داشته اما ماهیتا یک «ائتلاف کسب منافع بود» این ائتلاف‌ها هم شیوه مالیات را مشخص می‌کرد و هم شیوه اداره و هم شیوه توزیع آب و غنیمت جنگی. قواعد میتوانستند تغییر کنند اما چگونگی تغییر قواعد در سیطره و انحصار دیوان بود. این که همین نظم قدیمی چرا در دوره قاجار در ایران افول پیدا کرد و در روسیه تزاری پل ورود مدرنیته ناقص به روسیه شد بحث مجزایی است اما وقتی مشروطه‌خواهان میخواستند دولت پدید آورند عملا به جز خاطرات مکتوب چیز چندانی برای ارجاع باقی نمانده بود

پس از قرن پنج میلادی به مرور سنت بیزانسی مسیحی رومی وارد جوامع قبیله‌ای اسلاو شرقی شد. سنت بیزانسی خود متاثر از روم باستان بود که یک امپراتوری بروکراتیک بود. این سنت بعدها در تار و پود لایه‌های قدرت جوامع جای گرفت تا زمانی که اولگ کیف را فتح می‌کند و روسیه کیفی را آغاز می‌کند.در ۱۲۳۰ مغول‌ها کیف را فتح می‌کنند و عصر اردوی زرین را آغاز می‌کنند. مغولها که از طریق چین و ایران با الگوی امپراتوری بروکراتیک آشنا شده بودند همین الگو را در روسیه نیز تشویق می‌کنند. در نتیجه خاندان ‌های اشرافی که این بار زیر نفوذ مغول فعالیت می‌کردند به این الگو تن دادند. روسیه تزاری سرزمین پهناوری بود که به شدت مستعد این الگو بود، یک دستگاه دیوانسالار وسیع و همزمان متمرکز که با الگوی پیشامدرن کار می‌کرد اما وجود آن این سوتفاهم‌ را ایجاد می‌کرد که روسیه تزاری مدرن شده است.

شاید برخی از خوانندگان کانال به خاطر داشته باشند که ما تاریخچه دیوانسالاری در ایران را از تجارت‌خانه اگیبی آغاز کردیم. دیوانسالاری اولیه هخامنشی در حقیقت نوعی شبکه تجاری بود که میان وضعیت‌های کشاورزی و کوچ‌نشینی توازن ایجاد می‌کرد. بدبین‌ترتیب چهره شهرنشینی ایرانی چهره نوعی سیاست‌ورزی دیوانسالارانه بود که تلاش داشت میان دو حیات به ظاهر متضاد داخل امپراتوری توازن ایجاد کند. آنچه مارکس میکوشید در نقد هگل بیان کند آن بود که امر عام بیان کردن بروکرات‌ها را بدون طبقه نمیکند. اگرچه هگل خود کارمندان را ستون فقرات طبقه متوسط مینامید Die Beamten bilden den Hauptteil des Mittelstandes اینجا باید دقت کرد که بحث هگل از طبقه متوسط بیشتر متاثر از تعریف ارسطویی آن است تا تعریف متاخر جامعه‌شناسانه. اما روشن است که آن چه لنین فکر می‌کرد به تنهایی کشف کرده همان موضوعی است که هگل قبلتر در توصیف ماهیت طبقات فردی بروکرات‌ها گفته بود. اما تعجب و اعتراض لنین به نماینده امر عام بودن بروکرات‌ها به وضوح پررنگ‌تر از مارکس است. اگر مارکس ناگزیر بود برای کمدی شدن تمایل بروکرات‌ها در نمایندگی امر عام و غیر طبقاتی بحث بناپارتیسم در فرانسه(به عنوان یک کمدی) را پیش بکشد. برای لنین و هرکس که در روسیه زندگی می‌کرد ادعای نمایندگی امر عام از سوی بروکرات‌ها از اساس یک بحث خنده‌دار بود و نیازمند بحث فلسفی و تاریخی نبود

خواننده همراه اکنون میداند که چنین طراحی نیازمند نوعی نگرش کانتی-نیوتونی است که پیش از آنها ممکن نبود. با این همه آنچنان که وبر هم اذعان می‌کند این توصیف درباره بروکراسی آرمانی است. وگرنه سرف‌های فئودالی اروپایی نیز اشکالی از دفاتر اداری داشتند. یا کلیسای قرون وسطا خود الگویی است از وضعیت سلسله مراتب و پیچیدگی گردش کار که در بسیاری از موارد(از جمله دانشگاه‌ها) سرمشق بخش‌های مختلف بروکراسی شد اما بروکراسی به معنای مدرن آن آیینه فلسفه مکانیکی بود و طراحی بروکراسی نیز طراحی یک دستگاه اجتماعی با ورودی‌ها و خروجی‌های معین که همه خرده‌روندهای‌ اداری پیشین که به میزانی انبوه رسیده بودند‌ را در خود ادغام کند و در قامت دولت مدرن یک کارامدی جدید و حیرت‌انگیز بیرون دهد(و صد البته که این کارامدی میتوانست هولناک هم باشد، که در آثاری مانند هیولای فرانکنشتاین این هولناکی منعکس شده) این مقدمه طولانی را گفتم که نقطه تمایز دیوانسالاری پیچیدگی و کهن ایرانی با بروکراسی را از همین نقطه آغاز کنم. تفاوت دیوانسالاری‌های کهن امپراتوری‌های بروکراتیک(اگرچه حیرت‌انگیز) با اشکال بروکراسی جدید چیست؟

میدانیم که یکی از تفاوت‌های مهم عصر مدرنیته با دوران پیش از آن فهم ما از ایکس یا متغیر است. این فهم است که در شکلی پیچیده تر مفهوم تابع را به ما معرفی می‌کند، مابه ازای صنعتی تابع مفهوم «خط تولید» است. نقاله خط تولید قرار است متغیر را در طول عملیات جابجا کند و عملیات کلی مفهومی کاملا متفاوت از هر خرده عملیاتی دارد که متغیر در هر مرحله با آن مواجه می‌شود. ممکن است قرینه کردن آن در یک مرحله اتفاقا به معنای مثبت کردن نهایی باشد یا کوچک کردن مقدار آن (چون در کسر است) به بزرگ شدن نهایی منجر شود. این فعالیت جزیی، همان چیزی است که وبر آن را تخصصی شدن اقدامات در بروکراسی میخواند. پس از وبر افراد بسیاری تاکید کردند که تخصصی کردن وظایف در بروکراسی تنها به دلایل پیچیده‌ تر شدن شایستگی‌ها نیست، حتی در امور ساده نیز دستگاه اداری مشتاق پیچیده‌تر شدن کلی و در عین حال اقدامات ساده و منفرد کارمند است به شکلی که هر کارمند همزمان که تصمیم می‌گیرد تصمیم نگیرد. ارزیابی‌هایش خرد باشند و تنها در ترکیب با ارزیابی‌ها و تصمیمات دیگران در زنجیره تصویر کلی را بسازند

نقد مارکس به هگل را بسیاری میدانند اما اینجا به اختصار به آن اشاره می‌کنیم، مارکس صورت مساله هگلی «خاص چگونه در عام تحقق پیدا می‌کند؟» هگل را به شکل «عام چگونه ممکن است شکل سیاسی خاص باشد» برمیگرداند. بدین ترتیب دستگاه اداری را متهم می‌کند که شکل سیاسی استیلای طبقه بورژوازی است. نقد مارکس به هگل دست کم در ایران بسیار محبوب است: اکثریت غالب دولت‌ستیزان ایرانی در شبکه‌های اجتماعی ناخودآگاه همان نقد مارکس را تکرار میکنند‌ بدون آن که به آن آگاه باشند. پرسش مارکس هم قابل جا خالی دادن نیست، هر کلاهبرداری می‌تواند خود را نماینده امر عام جا بزند و دست کم در خاورمیانه این‌ کلاهبرداری مرسومی است. با این همه وبر و برخی دیگر از مدرنیست‌ها پاسخی به این صورت مساله دادند که اصل کار ما از همانجا آغاز می‌شود

مشخص است که فهم هگل ارزواندیشانه نیست. هگل امیدوار نیست که یک اشراف به فکر یک کشاورز باشد. بلکه دارد ساز و کاری را معرفی میکند که در آن منافع اقتصادی کارمند مستقل از خروجی تصمیماتش باشد، ساختاری عقلانی که در آن منفعت خصوصی برای ارضای عام ارضای خودش را می‌یابد. به شکلی کاملا ساده‌انگارانه و با اغماض مثلا کارمند تحصیل کودکان را پیگیری می‌کند چون بابت آن حقوق می‌گیرد.

برای این که بحث را یک قدم به پیش ببریم ناگزیریم چند مطلب را مرور کنیم، نخست به فلسفه حق هگل بپردازیم هگل می‌گوید امر خاص نباید صرفا در برابر امر عام قرار بگیرد بلکه باید در امر عام جای خود را پیدا کند بدون آن که خاص بودن خود را از دست بدهد. مثلا نانوا برای منفعت شخصی خود نان میپزد اما این نان پختن نانوا خود را در امر عام پیدا کرده(نیاز دیگران نیز برطرف می‌شود) قدم بعدی هگل را باید با دقت بیشتری دنبال کنیم. هگل می‌گوید اگرچه جامعه مدنی(بازار ادام اسمیت) نوعی عام بودن درونی دارد(چون افراد به هم وابسته هستند) اما انگیزه اصلی هر فرد همچنان مصلحت خاص خودش است. دولت جایی پدید می‌اید که هر شهروند نه فقط من دارای منفعت خصوصی که خود را بخشی از یک کل سیاسی درک میکند(تفاوت با لاک ظریف و مهم است، تنها قرارداد اجتماعی نیست که از شهروند پدید می‌اید خود شهروندی هم‌ از قرارداد اجتماعی پدید می‌اید) و وقتی دولت پدید می‌اید یک طبقه نو پدید می‌اید که آن را «طبقه عام» مینامیم. این‌ طبقه عام به تعبیر هگل: Der allgemeine Stand hat die allgemeinen Interessen des gesellschaftlichen Zustandes zu seinem Geschäfte; der direkten Arbeit für die Bedürfnisse muß er daher entweder durch Privatvermögen oder dadurch enthoben sein, daß er vom Staat, der seine Tätigkeit in Anspruch nimmt, schadlos gehalten wird, so daß das Privatinteresse in seiner Arbeit für das Allgemeine seine Befriedigung findet.

درباره آن که چه می‌شود اما تنها مختصر می‌توان گفت که به همان مقصدی که قرار بود برویم میرویم، اما احتمالا همه گزینه‌ها برای کم کردن هزینه‌ها با شکست مواجه شده است

باید کار کنم، چیزهای مختلفی هست که بنویسم، منظم کردن مطالب شاهنامه، فیش‌های کتاب بت عیار(سیر تطور دولت در ایران) و این اخری مطالب سازماندهی که نیمه‌کاره مانده است با این همه دستم به کار کردن نمیرود. همچون همه شهروندان این کشور که دستشان به کار نمیرود، تنها با بیم و امید به سونامی بزرگی که دارد نزدیک می‌شود خیره‌ شده‌ایم

از حکومت ائتلاف‌محور‌ به دولت مدرن (۱۷) بنابراین انتخاب اصلی فقط میان بیشتر خرج کردن و کمتر خرج کردن نیست. مسئله دو شیوه متفاوت اداره کمبود است. یک مسیر، حفظ تعادل قدیمی تا حد ممکن است: منابع کمتر، چانه‌زنی سخت‌تر، تعارض بیشتر بر سر مجموعه‌ای کوچک‌تر از رانت‌ها و دشواری فزاینده در اجرای اصلاح. مسیر دوم در کوتاه‌مدت بسیار دشوارتر است: ساختن ائتلافی موقت حول تغییر نهادی، جبران برخی زیان‌های گذار در صورت لزوم، طراحی توافق به شکلی که اغراق درباره اجتناب‌ناپذیری پاداش نگیرد، و استفاده از همان ائتلاف برای ساختن قواعدی که نیاز به ائتلاف‌های مشابه را در آینده کاهش دهند. معیار مدرن‌سازی این نیست که دولت چند سازمان ایجاد یا حذف کرده است. معیار این است که دولت فردا برای اجرای یک تصمیم جمعی معتبر، کمتر از نظام امروز مجبور باشد همکاری اختیاری سازمان‌های خاص را خریداری کند. این همان گذار از دولت ائتلاف‌محور به دولت مدرن است. دولت قدیمی بارها می‌پرسد: رضایت کدام ائتلاف را باید به دست آوریم تا این سیاست اجرا شود؟ دولت مدرن هرچه بیشتر می‌پرسد: چه تصمیمی به‌طور معتبر گرفته شده و کدام نهادهای پایدار آن را اجرا خواهند کرد؟ فاصله میان این دو پرسش همان مسئله نهادی‌ای است که ایران در نهایت باید حل کند. پایان

این مدت صبر کردم که این کانال بحث سازماندهی را از جنبه خودش پیش ببرد تا بتوانم بقیه بحث را بنویسم و جدا از این که برخی نکات مفصل‌تر و جالب‌تر را مینویسد من از گفتن نکات تکراری خلاص شوم

از حکومت ائتلاف‌محور به دولت مدرن (۱) برای دهه‌ها، نفت برای دولت ایران چیزی فراتر از درآمد فراهم می‌کرد: امکان به تعویق انداختن انتخاب‌های دشوار. وقتی اولویت تازه‌ای پدید می‌آمد، دولت همیشه مجبور نبود برای دادن منابع به یک سازمان، از سازمان دیگری منابع بگیرد. می‌شد بودجه تازه ایجاد کرد، سازمان جدید ساخت، پروژه جدید آغاز کرد و منافع چند گروه و نهاد قدرتمند را هم‌زمان در نظر گرفت. این سازوکار تعارض سیاسی را از بین نمی‌برد، اما راهی برای مدیریت آن فراهم می‌کرد. امروز مسئله متفاوت به نظر می‌رسد. دولت با محدودیت شدید منابع روبه‌روست، در حالی که ساختار سیاسی و اداری آن تا حد زیادی در دوره‌هایی شکل گرفته که امکان توزیع منابع بیشتر بود. اکنون انتخاب‌های دشوار اجتناب‌ناپذیرتر شده‌اند: کدام هزینه باید حذف شود؟ کدام گروه باید منابع کمتری بگیرد؟ کدام پروژه باید متوقف شود؟ و کدام نهاد باید بخشی از اختیار خود را واگذار کند؟ اما اینها دقیقاً همان انتخاب‌هایی هستند که ساختار موجود در انجام آنها مشکل دارد. اینجا با یک معما روبه‌رو می‌شویم: چرا درست در زمانی که نیاز به تغییر شدیدتر شده است، توان نظم موجود برای اجرای هر سیاستی، از اجرای توافقی که امضا کرده است تا اصلاح قیمت بنزین، ضعیف‌تر می‌شود؟ و همچنین چرا جامعه، که هرچند خود به خود بخشی از نظم فعلی است اما در عرصه عمومی موجودیتی جدا تلقی می‌شود، توانایی تغییر در شرایط فعلی را ندارد؟

دولت، سازماندهی و دولت‌خواهی(۱۰) از اینجا به بعد تلاش می‌کنم تنها به روندهایی اشاره کنم که در پنج سال پایانی ساختار پهلوی و دهه‌های بعدی(تا حدود سال ۹۰) یکسان است. این روندها مهم‌اند چون توانسته‌اند خود را به دو ساختار سیاسی کاملا متفاوت تحمیل کنند و از قضا احتمالا تحولات سیاسی نیز صورتبندی نتایج این روندها بوده‌اند. نخست آن که پس از افزایش انفجاری قیمت نفت رقابت بر سر هزینه‌کرد منابع دلار نفتی افزایش پیدا می‌کند. این رقابت اگرچه در بیرون از ساختار شفاف‌تر بیان می‌شد در داخل ساختار به شکل شدیدتری وجود داشت. دوم آن که این رقابت اگرچه مانند همه رقابت‌های مشابه دو وجه طبقاتی اجتماعی و نقش اداری داشت اما وجه نخستش بر وجه دومش میچربید. یعنی در رقابت وزارت آموزش پرورش با دیگر نهادها تعداد معلمان یک برگ برنده بود(و هنوز هست). سوم آن که این رقابت عملا منجر به ناتوانی اقتدار وجه برنامه‌ریز(اینجا سازمان برنامه) نسبت به وجه اجرایی شد و اقتدار به تعداد کارمندان نهادها و نه نتایج عملکرد وابسته شد، بنابراین ‌پروژه‌های غیرنفتی گسترده و بزرگ اولویت پیدا کرد، امری که در دهه‌های بعدی نیز دنبال شد. بدین‌ترتیب عجیب نیست که پروژه‌هایی مانند برق‌کشی به همه جا و سوادآموزی همگانی به همان شکلی که شروع شده بود پس از انقلاب شدت انفجاری بگیرد، فارغ از کیفیت اینجا تعداد بهره‌مندان از اجرای پروژه(نه الزاما نتایج آن) مهم بود. در مقابل نهادهایی که در مقابل این وضعیت مقاومت میکردند(مانند بانک و سازمان برنامه) هم پیش و هم پس از انقلاب محل نزاع و نفرت بودند.

دولت، سازماندهی و دولت‌خواهی(۹) اینجا چند گزاره را مینویسم که بعدا از آنها نتیجه‌گیری کنیم: ۱) نهادهای کارامد عبارت بودند از شرکت ملی نفت، بانک مرکزی و بانک‌ها، نسبتا سازمان برنامه بودجه، بخش‌هایی از ارتش ۲) نهادهای نیمه‌کارامد عبارت بودند از بخش آموزشی و دستگاه‌های اجرایی که قرار بود پروژه‌های بسیار فراگیر را اجرا کنند ۳) نهادهای اداری نیمه‌کارامد آنهایی بودند که اتفاقا به سرعت با افزایش تعداد کارمندان مواجه بودند. ۴) سه احساس تبعیض در بدنه اداری در حال رشد بود، نخست احساس تبعیض کارمندان نسبت به فعالین بخش خصوصی. بخش خصوصی در حال رشد شدید بود و طبقه متوسط جدیدی که در بخش خصوصی کارآفرین شده بود رشد اقتصادی بیشتری داشت از طبقه متوسط جدیدی که کارمند شده بود، اگرچه رشد هر دو از دیگران بیشتر بود دوم احساس تبعیض کارمندان اجرایی نسبت به کارمندان بانک، نفت و سازمان برنامه. مورد سوم به نزاع مدیران نیز بازمیگشت، مدیران جدید معمولا از سازمان برنامه به دیگر ادارات میرفتند تا آنجا را کارامد کنند، خود این موضوع اکثرا به نزاع‌های طولانی دامن میزد. سوم: خصوصا در شرکت نفت احساس تبعیض میان خود کارکنان نیز وجود داشت. کارکنان با توجه به مهارت و سابقه کار رتبه‌بندی میشدند و اکثریت تمایل به یکسان‌سازی دریافتی داشتند. تنها مدخل ایده‌های چپگرایانه به صنعت نفت نیز بعدها همین احساس تبعیض درونی بود

دولت، سازماندهی و دولت‌خواهی(۸) مرسوم است که در این نقطه مقالات به نوعی روضه‌های تقریبا یکسان و بی‌معنی سوق پیدا کنند: جهش قیمت نفت، ناکارآمدی اداری، تورم هلندی و انقلاب اما باید دقت کرد که تا همان ۱۳۵۷ (و حتی در اوج اعتصابات نفتی) بحران اقتصادی واقعا مهمی رخ نداد، اگرچه تورم نسبت به قبل افزایش پیدا کرده بود اما در قیاس با دهه‌های بعدی واقعا قابل توجه نبود، در مقیاس قاره آسیا در آن زمان هم شاخص‌ها در بدترین زمانشان هم قابل قبول بودند. با این همه احساس نارضایتی وجود داشت و احساس نارضایتی به شکل موثری منجر به انقلاب شد. بنابراین هر توضیحی باید این را تبیین کند که چگونه هر دو‌ موضوع با هم قابل جمعند؟ نکته مهمتر آن است که بروکراسی پهلوی را (حتی در پنج سال پایانی) نه یک بروکراسی یکسره ناکارآمد که جزایری کارامد در میان ادارات نیمه کارامد می‌شود دید. آنچنان که بعدا خواهیم دید به نظر مشکل نه از کارامدی نصفه دیگر که از کارامدی کامل آن جزایر استثنایی بود. گونه‌ای خودتخریبگری برای آن که ناسازگاری یکسره برچیده شود، ولو آن که ناسازگاری اتفاقا مربوط به کارآمدترین بخش‌ها باشد